政改需要“好生活”的理念

　　徐賁

　　政改的意義更在于要為整個(gè)國(guó)家開創(chuàng)一種“好生活”和“好社會(huì)”提供更好的制度保證

　　政改似乎已經(jīng)成為一個(gè)開始受到重視的問(wèn)題。政治改革的意義當(dāng)然不全在于遏制和防止權(quán)力的腐敗、提高執(zhí)政黨的信譽(yù)和政府權(quán)力的正當(dāng)性，也不是單純?yōu)榱思訌?qiáng)或鞏固一個(gè)政權(quán)，政改的意義更在于要為整個(gè)國(guó)家開創(chuàng)一種“好生活”和“好社會(huì)”提供更好的制度保證。

　　政治體制決定“好生活”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，因此，不改變“好生活”的理念與內(nèi)容，便不能說(shuō)進(jìn)行了卓有成效的政改。“文革”后撥亂反正的政治改革就曾經(jīng)對(duì)中國(guó)人的“好生活”理念發(fā)生過(guò)積極的影響?！拔母铩睍r(shí)期的政治曾經(jīng)有它自己的所謂“好生活”教育，當(dāng)時(shí)，“斗私批修觸及靈魂”、“靈魂深處爆發(fā)革命”、強(qiáng)制性的“上山下鄉(xiāng)”、“接受工農(nóng)兵再教育”，這些都是實(shí)現(xiàn)“好生活”的途徑和手段，也都教育人們什么是好生活。然而，這種強(qiáng)制的好生活給無(wú)數(shù)的人們帶來(lái)的不是幸福，而是深重的苦難。

　　我們拒絕“文革”式的“好生活”教育，并不僅僅是因?yàn)檫@樣的“好生活”讓無(wú)數(shù)人吃盡了苦頭，使得他們個(gè)人的生活很不幸福，而且還因?yàn)?，這樣的“好生活”是以威權(quán)和強(qiáng)制的方式強(qiáng)加于人們的。哪怕主掌至高權(quán)力的是一位真正的賢者，他難道就可以為所欲為，強(qiáng)制安排我們每一個(gè)人的好生活嗎？這種威權(quán)主義的“好生活”是一種國(guó)家主義的好生活，它所強(qiáng)調(diào)的共同的善和個(gè)人的善都是以反個(gè)人為中心坐標(biāo)，個(gè)體公民的善是一種缺乏自我，從下向上仰望式的“美德”。

　　我們今天期待政治改革，就其對(duì)社會(huì)和人民的教育作用而言，應(yīng)該期待它幫助形成一種以人為本的公民觀念。它應(yīng)該建立在自由、理性的個(gè)人觀念和公民權(quán)利之上。它的中心是人，因此具有民主政治的特征。它從每個(gè)人的自由、理性、尊嚴(yán)出發(fā)，把共同的善和個(gè)人的善都看得非常重要，但是，它反對(duì)以一種善來(lái)宰制另一種善。

　　這樣的好生活，它所追求的幸福不等于個(gè)人感覺(jué)的快樂(lè)不快樂(lè)，它必須包含群體共同認(rèn)可的基本核心價(jià)值。生活在不良政體中的人們往往對(duì)幸福不能形成正確的觀念。真正的政治改革會(huì)幫助人們發(fā)現(xiàn)，他們以前感覺(jué)到的幸福或好生活原來(lái)是不夠的，甚至是起源于扭曲的價(jià)值觀的錯(cuò)誤觀念。所以說(shuō)政改不僅有利于國(guó)家政權(quán)，也同樣有利于幫助民眾變得聰明起來(lái)，更明白什么是真正的共同幸福的好生活。

　　(作者為美國(guó)加州圣瑪麗學(xué)院教授)

　　漸進(jìn)式政治發(fā)展新局

　　謝寶富

　　目前中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民以及城市中低收入者的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與漢唐盛世的小農(nóng)相似，面對(duì)這樣的基礎(chǔ)，如若進(jìn)行激進(jìn)的政治改革是不能沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的

　　漸進(jìn)式政治發(fā)展道路必將延續(xù)

　　政治發(fā)展道路的選擇既取決于決策集團(tuán)的價(jià)值偏好、主觀意愿，更取決于其所在的時(shí)空環(huán)境，即所謂“形勢(shì)比人強(qiáng)”。在所有的時(shí)空環(huán)境中，又以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的因素最為關(guān)鍵。關(guān)于這一點(diǎn)，有必要從有關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)談起。

　　中國(guó)歷史上有這樣一種現(xiàn)象：像秦皇、漢武之類激進(jìn)型政治家多無(wú)好的政治結(jié)果。雄才大略、經(jīng)天緯地的漢武帝、唐明皇恰恰是強(qiáng)盛的漢唐極盛而衰的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。而像西漢文帝、景帝之類穩(wěn)健型政治家卻常有好的政治歸宿。之所以如此，個(gè)中原因固然復(fù)雜，但也無(wú)不與小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)。中國(guó)自古以農(nóng)立國(guó)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一向脆弱，即使?jié)h唐盛世，百姓生活也不過(guò)是“溫飽有余而小康不足”，承載不起上層建筑領(lǐng)域太多作為。強(qiáng)盛的漢唐正是由于漢武帝、唐明皇對(duì)西北用兵過(guò)度，過(guò)于提取民力，使貌似堅(jiān)實(shí)無(wú)比(整體實(shí)力上)、實(shí)則脆弱不堪(微觀小農(nóng)方面)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)崩潰，結(jié)果是對(duì)西北少數(shù)民族的仗是不折不扣地打贏了，但也不折不扣地打垮了自己。

　　目前中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民以及城市中低收入者的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與漢唐盛世的小農(nóng)相似，一個(gè)家庭若不買房、不生大病、不供大學(xué)生，則“溫飽有余”；若有三者之一，則“溫飽無(wú)余”，是為典型的“小康不足”！面對(duì)這樣的基礎(chǔ)，如若進(jìn)行激進(jìn)的政治改革是不能沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的。

　　政治是現(xiàn)實(shí)的，也是歷史的，前任的政治遺產(chǎn)必然會(huì)對(duì)后任有影響；政治是主觀的，但也是理性選擇的，只有審時(shí)度勢(shì)、冷靜思考、科學(xué)分析得出的結(jié)論方能“吹盡黃沙始見(jiàn)金”，經(jīng)得起歲月的檢驗(yàn)。上世紀(jì)90年代末以來(lái)，中央經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)全面、深入的研判后，一致得出的戰(zhàn)略共識(shí)便是十六大上明確提出的本世紀(jì)頭20年是中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，2011年國(guó)家“十二五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)了該機(jī)遇期。這就意味著，至少到2020年經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是中心，其他所有工作都要圍繞這個(gè)中心來(lái)展開。除非國(guó)內(nèi)外形勢(shì)突變，使決策集團(tuán)感到該戰(zhàn)略機(jī)遇期瀕臨消失。但至少到目前為止，尚無(wú)如是變化跡象。

　　由此不難推測(cè)，至少到2020年中國(guó)政治發(fā)展道路應(yīng)是漸進(jìn)的，激進(jìn)的政治改革由于存在政治穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、不利于把握戰(zhàn)略機(jī)遇期等原因，應(yīng)該不是現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)。這正是十八大報(bào)告中明確宣示“既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路”的本意所在。

　　什么是真正的漸進(jìn)式政治發(fā)展

　　當(dāng)然，漸進(jìn)式政治發(fā)展道路決不等于“名為漸進(jìn)，實(shí)為不進(jìn)”：在“不穩(wěn)定幻象”作祟下，繞開體制難題，“尊重”既得利益，懼怕大刀闊斧，一味小心翼翼，縫縫補(bǔ)補(bǔ)，從而將問(wèn)題擊鼓傳花，讓小疾積成大患。

　　實(shí)際上，30余年中國(guó)改革開放的歷史業(yè)已表明：第一，中國(guó)共產(chǎn)黨是維系中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的強(qiáng)大力量，只要堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，即使改革的步子邁得大一點(diǎn)，也不會(huì)有什么穩(wěn)定之虞。

　　第二，改革與穩(wěn)定相互促進(jìn)。凡是符合人民利益的改革，力度越大越能贏得人民的支持，政權(quán)的合法性及穩(wěn)定性越強(qiáng)；而民怨四起、危機(jī)四伏之時(shí)總是改革不力、不當(dāng)之時(shí)，一味求穩(wěn)怕亂反而有礙穩(wěn)定。

　　第三，中國(guó)改革是危機(jī)驅(qū)動(dòng)型改革，中國(guó)共產(chǎn)黨是民意導(dǎo)向型政黨，在“摸著石頭過(guò)河”的改革導(dǎo)向下，30余年一路走來(lái)，那些社會(huì)有需求、改起來(lái)相對(duì)容易的問(wèn)題，或者改革雖有難度但只要一改效果即立竿見(jiàn)影的問(wèn)題，多已被優(yōu)先改革。剩下的問(wèn)題要么所涉及既得利益面太廣太深，改革難度太大(如腐敗、權(quán)貴與資本結(jié)合、分配不公、城鄉(xiāng)二元體制等)；要么是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)性問(wèn)題，不僅改革難度大，而且改革效果也難立竿見(jiàn)影(如大部制改革、行政層級(jí)精簡(jiǎn)及行政區(qū)劃改革等)，可謂個(gè)個(gè)都是“繞不開、躲不過(guò)”的體制難題，需要決策者非凡的勇氣與擔(dān)當(dāng)。

　　很顯然，對(duì)這些體制難題大膽地進(jìn)行系統(tǒng)、深入的改革，不僅不違背漸進(jìn)式政治發(fā)展原則，反而應(yīng)是漸進(jìn)式政治發(fā)展的題中之義。

　　漸進(jìn)式政治發(fā)展的基礎(chǔ)及關(guān)鍵

　　腐敗、貧富分化、利益集團(tuán)綁架政策、市場(chǎng)化不足、社會(huì)福利細(xì)碎化、農(nóng)民工半城市化問(wèn)題等都是亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題，但這些難題難解的背后又都不無(wú)政治發(fā)展滯后的影子。

　　十六大以來(lái)，黨和政府在政治發(fā)展上進(jìn)行了諸多有益的嘗試。諸如，以大部制改革為突破口，優(yōu)化政府橫向組織結(jié)構(gòu)；在8個(gè)省37個(gè)縣進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)，合理劃分中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，理順中央與地方關(guān)系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；嘗試推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，推進(jìn)政府預(yù)決算公開；進(jìn)一步改革行政審批制度，加快政府職能轉(zhuǎn)變，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等。這些既昭示了中國(guó)未來(lái)政治發(fā)展的方向，也為政府體制的進(jìn)一步改革準(zhǔn)備了基礎(chǔ)。

　　關(guān)于十八后中國(guó)政府體制改革，不少學(xué)者主張并預(yù)測(cè)大部制改革應(yīng)是重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，大部制改革雖能減少部門間扯皮現(xiàn)象，提高效率，但是大部制改革是否真能建立類似國(guó)外核心司與執(zhí)行局之間決策與執(zhí)行的分離，仍有疑問(wèn)；在中國(guó)特有的人情社會(huì)里，同一部委內(nèi)機(jī)構(gòu)上的決策、執(zhí)行分離是否真能帶來(lái)本質(zhì)上的決策、執(zhí)行分離，進(jìn)而將權(quán)力及利益部門化現(xiàn)象一網(wǎng)打盡，值得憂慮。

　　與橫向上大部門制改革相比，縱向上精簡(jiǎn)政府層級(jí)、理順中央和地方關(guān)系則顯得更基礎(chǔ)、更關(guān)鍵。例如，國(guó)人對(duì)收入差距大十分反感，諸多怨氣和戾氣均源于此，可見(jiàn)財(cái)稅體制改革已時(shí)不我待，而財(cái)稅改革直接牽涉中央和地方關(guān)系，牽涉集權(quán)與分權(quán)。再如，由于戶籍制度改革滯后，中國(guó)城市化多有“半城市化”特征，流動(dòng)人口在住房、子女教育等屬地化服務(wù)上有名無(wú)實(shí)，而戶籍制度改革滯后的根源是福利體系的割據(jù)狀態(tài)，這同樣關(guān)及中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，而理順中央和地方關(guān)系的前提又在于精簡(jiǎn)行政層級(jí)。

　　目前從中央到地方共有中央、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)實(shí)體政權(quán)，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)下還有準(zhǔn)一級(jí)政府的街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道下，還有代行了諸多政府職能的村(居)委會(huì)。過(guò)多的層級(jí)導(dǎo)致了如下弊端：

　　一是一些原本不錯(cuò)的中央政策，經(jīng)過(guò)一級(jí)級(jí)地執(zhí)行，存在走樣的隱憂。

　　二是眾多編制被浪費(fèi)在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級(jí)，使身處管理、服務(wù)一線的基層政府人手嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致了一線治理效果欠佳。

　　三是眾多職權(quán)被截留在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級(jí)，使得身處一線的基層政府成為“沒(méi)有子彈的槍”，這種“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”式的制度安排，使底層社會(huì)充斥了太多管理漏洞和服務(wù)真空，而國(guó)人又極喜歡且極善于鉆空子，以致基層管理亂象叢生。

　　四是過(guò)多的政府層級(jí)，使中央與地方政府之間、上下級(jí)政府之間分權(quán)困難。分權(quán)越困難，地方政府就越難因地制宜地對(duì)本地事務(wù)進(jìn)行“無(wú)縫隙”管理。既如此，則需要國(guó)家法律、中央政策具有高度的具體性、針對(duì)性?？墒牵卮笪锉?、人口超多、地區(qū)差別及貧富差異虛懸的特殊國(guó)情，又迫使國(guó)家法律、中央政策甚至省級(jí)政府政策，都必須有較強(qiáng)的原則性，而非具體性、針對(duì)性。該矛盾是導(dǎo)致基層社會(huì)頻出“潛規(guī)則”及“灰色地帶”的關(guān)鍵原因，也是某些地方執(zhí)政者常被人詬病為“善管大事但不善管細(xì)節(jié)”的病根所在。

　　歷史上，地域比今日遼闊、交通及管理能力遠(yuǎn)遜于今日的漢、唐王朝，均可實(shí)行郡縣或州縣兩級(jí)制，且管理效果尚佳，足見(jiàn)今日中國(guó)未精簡(jiǎn)政府層級(jí)，乃“不為也，非不能也”。

　　(作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授)