理直氣壯地推進(jìn)政治體制改革

　　王占陽

　　公眾推舉的第六難題：

　　既得利益集團(tuán)阻撓不斷，如何推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革

　　總得票率：78.5%

　　緊迫程度3.63 復(fù)雜程度3.52 尖銳程度3.62 關(guān)注程度3.52

　　(最高值為5，最低值為1)

　　入選理由：當(dāng)前，中國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期。改革是個(gè)系統(tǒng)工程，尤其要加大力度推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革，確保改革發(fā)展成果全民共享。其中，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革是關(guān)鍵領(lǐng)域改革的重要組成部分。十八大前后，對(duì)于政治體制改革的討論成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)。這也從一側(cè)面說明，社會(huì)各界對(duì)政改充滿期待。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于政治體制改革是否存在停滯現(xiàn)象，以及政治體制改革應(yīng)當(dāng)從哪些環(huán)節(jié)入手、哪些領(lǐng)域展開等等。

　　十八大報(bào)告：“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加民主、更加健全的人民民主。要把制度建設(shè)擺在突出位置，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！?/p>

　　推進(jìn)政治體制改革，確實(shí)面臨不少阻力和難題，其中很重要的一方面就是既得利益問題?！叭绾瓮七M(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革”作為國(guó)家級(jí)難題選項(xiàng)之一，得票率較高，不難理解。黨的十八大的一個(gè)基本精神，就是要堅(jiān)定不移地推進(jìn)政治體制改革。這在大會(huì)報(bào)告和黨章修正案中都有充分體現(xiàn)。以下結(jié)合十八大報(bào)告，談?wù)勎覍?duì)政治體制改革這一問題的認(rèn)識(shí)。

　　“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義”準(zhǔn)確提法，為繼續(xù)深化政治體制改革敞開了大門

　　十八大報(bào)告的一個(gè)顯著特點(diǎn)在于特別注意區(qū)分“建設(shè)”和“建成”。 “建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義”與“建成中國(guó)特色社會(huì)主義”，有重大區(qū)別。

　　在闡述科學(xué)發(fā)展觀時(shí)使用了鄧小平的“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義”提法，這是很有深意的。鄧小平指出：“我們建設(shè)社會(huì)主義，準(zhǔn)確地說是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義”。又指出：“現(xiàn)在雖說我們也在搞社會(huì)主義，但事實(shí)上不夠格。只有到了下世紀(jì)中葉，達(dá)到了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，才能說真的搞了社會(huì)主義”。這就表明，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義”中的“建設(shè)”是一個(gè)關(guān)鍵詞，它意味著“中國(guó)特色社會(huì)主義”現(xiàn)在還是一個(gè)“在建工程”，而不是已經(jīng)“建成”了；只有到了21世紀(jì)中葉，我們才能說是最終“建成”了中國(guó)特色社會(huì)主義。

　　由此，深化政治體制改革的理論基礎(chǔ)也就更加明確了。鄧小平指出，我國(guó)政治體制改革的起點(diǎn)是“權(quán)力過分集中”、“民主太少”的蘇聯(lián)模式的政治體制。改革的根本任務(wù)是“認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度”，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)主義國(guó)家的民主化”。改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是到21世紀(jì)中葉把我國(guó)建成現(xiàn)代化的社會(huì)主義民主國(guó)家。十八大報(bào)告指出：“改革開放以來，我們……不斷推進(jìn)政治體制改革，社會(huì)主義民主政治建設(shè)取得重大進(jìn)展”。但在“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義”的思想指導(dǎo)下，報(bào)告并沒有自滿，沒有對(duì)現(xiàn)行政治體制予以極高評(píng)價(jià)，而是仍把它作為我國(guó)全面改革的重要對(duì)象，并重申了我國(guó)要到本世紀(jì)中葉才能“建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”，這就為防止僵化保守、固步自封和繼續(xù)深化政治體制改革提供了至關(guān)重要的理論支持。

　　在宏觀上確立了“全面深化改革開放”的戰(zhàn)略基調(diào)

　　應(yīng)當(dāng)看到，這一至關(guān)重要的戰(zhàn)略基調(diào)來之不易。近年來，我國(guó)在是否需要繼續(xù)大幅深化政治、經(jīng)濟(jì)體制改革問題上，發(fā)生了廣泛的、深刻的、以至激烈的爭(zhēng)論。如有關(guān)“中國(guó)模式論”、“改革三階段論”等等的爭(zhēng)論即是如此。在這場(chǎng)大爭(zhēng)論中，十八大報(bào)告繼承了鄧小平以來的改革開放路線，拒絕了“中國(guó)模式論”、“改革三階段論”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，排除了特殊利益集團(tuán)的嚴(yán)重干擾，作出了“全面深化改革開放”的重大戰(zhàn)略決策，這就從整個(gè)戰(zhàn)略基調(diào)和戰(zhàn)略布局上為深化政治體制改革開辟了道路。

　　著力以深化改革穩(wěn)定中國(guó)，而不是單純強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)

　　這從歷史比較中可看得很清楚。穩(wěn)定是政改的前提，這是十三大報(bào)告即已明確的基本認(rèn)識(shí)。但在鄧小平的直接指導(dǎo)下，十三大、十四大報(bào)告關(guān)于穩(wěn)定的論述并不多，它們最重視、最強(qiáng)調(diào)、最突出的都是改革，這是它們的一大特色。

　　但從十四大起，逐步強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定也曾成為了一種趨勢(shì)。如十五、十六、十七大報(bào)告均曾專列小節(jié)闡述穩(wěn)定問題，理論論述的份量也都比較重。但我們又看到，十八大報(bào)告未再專列小節(jié)闡述穩(wěn)定問題，而且弱化了關(guān)于穩(wěn)定的一般論述，曾經(jīng)流行的“穩(wěn)定壓倒一切”、“穩(wěn)定是硬任務(wù)”等提法也都沒有寫進(jìn)報(bào)告。與此同時(shí)，報(bào)告又以“全面深化改革開放”為基調(diào)，更加強(qiáng)調(diào)了深化改革的重要性。這是一種微妙的變化，也是一種重要的變化，

　　當(dāng)然，這并不意味著報(bào)告忽視了當(dāng)前穩(wěn)定形勢(shì)的嚴(yán)峻性，因?yàn)閳?bào)告中有關(guān)“亡黨亡國(guó)”的提法和論述，本身就表達(dá)了空前的危機(jī)感。顯然，在這些貌似相互矛盾的論述和傾向中已經(jīng)展現(xiàn)了一種新思路，這就是要通過全面深化改革開放和全面建成小康社會(huì)，從根本上尋求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。在這里，不是穩(wěn)定壓倒一切，而是改革和發(fā)展壓倒一切。不是單純維穩(wěn)，而是以改革和發(fā)展求穩(wěn)定。這就在大的執(zhí)政思路上排除了維穩(wěn)壓倒改革可能性，因而也就為深化政治體制改革開辟了道路。

　　更加明確地肯定了積極深化政治體制改革的重要性、必要性和合法性

　　報(bào)告突出了政治體制改革的重要性，明確指出：“政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，”并以“三個(gè)更加注重”凸顯了積極深化政治體制改革的基本態(tài)度和基本方向，這就是：“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”；“更加注重健全民主制度、豐富民主形式”；“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，由此，一切否定深化政治體制改革的必要性和重要性的言論就都沒有任何政治市場(chǎng)了，而深化政改的可能性也就隨之增大了。

　　同樣引人矚目的是，十八大把“進(jìn)行政治體制改革”寫進(jìn)了黨章，這就更加明確地肯定了政治體制改革在黨內(nèi)的合法性和正統(tǒng)性，使積極推進(jìn)政治體制改革的人們更加理直氣壯，也使某些人把“政治體制改革”變?yōu)椤懊舾性~”和“禁區(qū)”的企圖徹底破產(chǎn)了。

　　重視發(fā)揮人大的作用，著力推進(jìn)人大改革，提出重要改革措施

　　這是報(bào)告在未來政改布局方面的一個(gè)突出亮點(diǎn)。它表現(xiàn)在以下八個(gè)方面。

　　一是首次將人大改革列為政治體制改革一節(jié)中的獨(dú)立項(xiàng)目，而且居于首位。十三大將“實(shí)行黨政分開”置于首位，人大改革只是“(六)完善社會(huì)主義民主政治的若干制度”下面的部分內(nèi)容。十四大未列專節(jié)論述政改，人大改革只是“第六，積極推進(jìn)政治體制改革，使社會(huì)主義民主和法制建設(shè)有一個(gè)較大的發(fā)展”中的一句話。十五至十七大均列專節(jié)論述政改，但都沒有將人大改革列為政改獨(dú)立項(xiàng)目，有關(guān)人大的論述都只是第一個(gè)項(xiàng)目下的一句話。只有十八大將人大改革列為政改獨(dú)立項(xiàng)目，且居首位。

　　二是十八大報(bào)告關(guān)于人大的論述(不包括有關(guān)選舉的論述)是十三大以來字?jǐn)?shù)最多的。十三大報(bào)告是192字。十四、十五、十六大報(bào)告均在50-80字之間，十七大是111字。十八大報(bào)告是268字，不僅是字?jǐn)?shù)最多的，而且較前四次大會(huì)的字?jǐn)?shù)大幅翻番。

　　三是在政治報(bào)告中首次強(qiáng)調(diào)指出了人大與人民當(dāng)家作主的關(guān)系，即“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。”并首次明確提出：“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力?！庇纱耍覈?guó)民主政治建設(shè)的重點(diǎn)也就更加明確了。

　　四是在人大的財(cái)政權(quán)方面首次提出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如果這項(xiàng)改革能落到實(shí)處，它就會(huì)成為強(qiáng)化人大的財(cái)政權(quán)、強(qiáng)化財(cái)政分權(quán)制衡、強(qiáng)化人大和社會(huì)的財(cái)政審查和監(jiān)督、強(qiáng)化制度反腐、著力推進(jìn)財(cái)政的民主化和法治化的重大改革。將財(cái)政體制改革上升到政治體制改革的高度，使行政財(cái)政走向憲政財(cái)政，這才是抓住了政治體制改革的核心，因?yàn)檎误w制改革的核心功能就是解決財(cái)政問題，解決了財(cái)政問題也就解決了大部分腐敗問題和二次分配不公問題。這是政治認(rèn)識(shí)和主張上的重大突破。

　　五是在政治報(bào)告中首次提出“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，而不再是僅限于“支持人民代表大會(huì)依法履行職能”。這里的“充分發(fā)揮”是前所未有的關(guān)鍵詞。

　　六是在人大代表的構(gòu)成方面首次提出：“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例?！比绻@種代表比例的調(diào)節(jié)幅度比較大，即使是選舉改革尚不到位，也能形成相當(dāng)?shù)臋?quán)力制約。這項(xiàng)改革當(dāng)然要到下次換屆時(shí)才能實(shí)行。實(shí)際上，這也是現(xiàn)階段的一項(xiàng)過渡性的改革措施。誠(chéng)如恩格斯所說，代表工人的并不必須是工人。從政是一種專門職業(yè)，也需要專門人才。解決代表結(jié)構(gòu)合理性問題的根本途徑只能是展開深刻的選舉改革，和進(jìn)一步界定人大與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)系。但在這些改革不到位前，目前這種改革也是積極的和重要的。

　　七是在人大閉會(huì)期間代表與選民的關(guān)系方面首次提出：“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！边@是一項(xiàng)在實(shí)踐中可以立即廣泛、有力地實(shí)行的改革。若能如此，而不是放不開手腳，它就能夠成為一項(xiàng)立竿見影的重要改革，而且很安全。但要做到這一點(diǎn)，就還需要一系列的配套措施。比如，如果代表都是完全業(yè)余的、兼職的，它就難以落到實(shí)處。所以，要把這項(xiàng)改革落到實(shí)處，那就必須繼續(xù)解放思想，開拓創(chuàng)新。

　　八是在人大常委專職化方面，在十三大提出“逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化”的25年后，再次回到了這個(gè)題目，明確提出：“提高專職委員比例”。雖然報(bào)告未提“專職化”，但若能夠較大幅度地提高專職委員比例，這也是走向“人大常委專職化”的實(shí)踐過程。但經(jīng)驗(yàn)表明，在缺乏選民制約的情況下，單純推進(jìn)人大常委專職化也有可能導(dǎo)致常委官僚化，而且概率相當(dāng)高，所以這是今后特別需要加以防范的。

　　健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度

　　這也是報(bào)告在未來政改布局方面的一個(gè)突出亮點(diǎn)。這里所說的“協(xié)商民主制度”不限于多黨合作和政治協(xié)商制度，而是一個(gè)更抽象、也更廣泛的概念。一般說來，協(xié)商民主的基礎(chǔ)是選舉民主，也是對(duì)于選舉民主的補(bǔ)充，所以，在選舉民主尚未到位的情況下，協(xié)商民主的發(fā)展空間及其效力也會(huì)受到相應(yīng)的限制。但另一方面，協(xié)商民主的基礎(chǔ)還包括是人們對(duì)于政治自由和政治參與的需要和渴望，所以它又有一定的相對(duì)獨(dú)立性，即使是在選舉民主尚未到位的情況下，也有可能在開明的領(lǐng)導(dǎo)之下獲得相當(dāng)程度的發(fā)展，以至成為發(fā)展選舉民主的一種重要?jiǎng)恿?。這就表明，我國(guó)現(xiàn)在發(fā)展協(xié)商民主，也是正當(dāng)其時(shí)。而且這種協(xié)商民主能否得到應(yīng)有發(fā)展的關(guān)鍵，也正是在于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否擁有應(yīng)有的理性、寬容、能力和自信。

　　全面推進(jìn)依法治國(guó)

　　這是報(bào)告在未來政改布局方面的又一個(gè)突出亮點(diǎn)，包含以下六個(gè)方面的新內(nèi)容。

　　一是把法治建設(shè)擺在了特別突出的位置。要“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。全面建成小康社會(huì)時(shí)，要在法治建設(shè)方面達(dá)到“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”的戰(zhàn)略目標(biāo)。毫無疑問，雖然法治建設(shè)也是受到民主政治建設(shè)等各種因素制約的，但它仍然是能夠在現(xiàn)有條件下得到大幅推進(jìn)的。

　　二是在黨與法、權(quán)與法、組織或個(gè)人與法的關(guān)系方面，在更加強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的基礎(chǔ)上，又在黨代會(huì)報(bào)告中首次尖銳地提出：“絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！边@句新話具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，表達(dá)了強(qiáng)烈的依法治國(guó)的愿望和決心，強(qiáng)化了依法治國(guó)的行為規(guī)范，也給予了遭受非法傷害的受害者以新的抗?fàn)幬淦鳌Ｄ芊窠鉀Q好黨與法、權(quán)與法、組織與法的關(guān)系，這正是能否落實(shí)依法治國(guó)方略的一個(gè)最大關(guān)鍵。

　　三是在思維和實(shí)踐方式方面，首次把“法治思維”和“法治方式”寫進(jìn)了黨的政治報(bào)告，明確要求：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！彪m然這還需要通過強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和再學(xué)習(xí)、再反思、再糾錯(cuò)才能逐步實(shí)現(xiàn)，但這種要求的提出仍然是積極的和重要的，也是會(huì)有深遠(yuǎn)影響的。

　　四是提出了“進(jìn)一步深化司法體制改革”“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”的戰(zhàn)略任務(wù)。深化司法體制改革必將展現(xiàn)豐富的重要內(nèi)容。

　　五是在黨的政治報(bào)告中首次提出了“司法公信力不斷提高”的戰(zhàn)略任務(wù)。它與報(bào)告中的“提高政府公信力”相互映照，它更是衡量依法治國(guó)基本方略落實(shí)程度的一項(xiàng)根本指標(biāo)。

　　六是在民主立法方面首次明確提出：“拓展人民有序參與立法途徑”。這是未來逐步克服“部門立法”、實(shí)現(xiàn)“公正立法”的一種主要途徑，盡管最終實(shí)現(xiàn)“公正立法”仍然有賴于改革和完善人大制度及其選舉制度。

　　從總體上看，在法治建設(shè)方面的戰(zhàn)略布局的重點(diǎn)已經(jīng)不再是通過立法形成“法律體系”了，而是轉(zhuǎn)到通過改革保障法律實(shí)施、從而逐步形成“法治體系”方面了。這將是十八大后我國(guó)法治建設(shè)的主要方向。

　　如果我們能夠落實(shí)好十八大報(bào)告所提出的政改任務(wù)，我們就能“為社會(huì)主義民主政治奠定良好的基礎(chǔ)”，因而也就能在五年后開始轉(zhuǎn)向直接通往政改長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的民主改革，并最終在本世紀(jì)中葉建成高度民主的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

　　(作者為中央社會(huì)主義學(xué)院教授、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)特約研究員、中國(guó)鄧小平理論研究會(huì)常務(wù)理事)