出路：完善保障房體系

　　建立完善的保障房體系將是新型城鎮(zhèn)化大背景下我國房地產(chǎn)市場健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

　　《中國經(jīng)營報》：未來將有大量的農(nóng)民涌入城市，他們需要住房，也需要工作，還需要融入城市生活，要真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”還需要注意哪些問題?

　　楊保軍：在城鎮(zhèn)化大背景下，保障房建設(shè)將成為各級政府不得不面對的問題。對于進(jìn)城農(nóng)民來說，他們的剛需就是支付得起的住房，而不是建設(shè)高檔住宅、別墅。不過，這種房子無論是地方政府還是開發(fā)商都不愿意建，因為收益比較低。

　　我們應(yīng)該首先解決那些已經(jīng)進(jìn)城很多年、在城市有穩(wěn)定工作、并且愿意長期留下來的這些人的住房問題，新型城鎮(zhèn)化必須要解決這部分人的住房問題。建立完善的保障房體系將是新型城鎮(zhèn)化大背景下我國房地產(chǎn)市場健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

　　吳新堅：目前我國的房價大大超過農(nóng)民以及工薪階層的收入水平，新型城鎮(zhèn)化需要進(jìn)城農(nóng)民有房住，還需要他們?nèi)谌氤鞘猩?，這個方面需要各級政府建立和完善保障房體系。

　　蘇培科：新型城鎮(zhèn)化一定要避免重蹈以往“圈地運動”的覆轍，不能把城鎮(zhèn)化作為政績，在推進(jìn)速度上不能再搞競賽。地方政府在吸引農(nóng)民進(jìn)城的時候一定要有主要產(chǎn)業(yè)的支撐，有了工作進(jìn)城農(nóng)民才能真正融入城市。同時，新一屆政府需要堅定不移地調(diào)控房價，并及時推進(jìn)收入分配體制改革，縮小收入差距。

　　政績考核機(jī)制惹的禍

　　對土地財政的依賴與現(xiàn)有的政績考核模式相交織，是造就空城鬼城的根本原因。對于市長市委書記而言，城市是彰顯政績的最佳舞臺：每個領(lǐng)導(dǎo)都想在自己的任期內(nèi)，使城市的面貌越來越現(xiàn)代化，評價一個政府官員是否有能力，在很大程度上也看其為城市做了怎樣的改觀，尤其是表面視覺上的變化。

　　這使得生長在全國各地的空城鬼城的發(fā)展模式如出一轍，將政府部門從老城搬遷到新城區(qū)，依靠政府中心搬遷的模式帶動區(qū)域發(fā)展，美其名曰“政務(wù)新區(qū)”。從城市形態(tài)上看，新區(qū)的政務(wù)中心旁多半環(huán)繞著人造湖泊、大廣場，以及一棟棟的住宅樓和寫字樓……對于地方政府而言，低買高賣，政府部門的土地是劃撥的，住宅和寫字樓的地價房價卻是按照市場定價的，既有光鮮的城市形象，又有亮麗的GDP數(shù)據(jù)，還有大筆的土地出讓金收入，怎么看都是不賠本的買賣。

　　在這場狂熱的造城運動中，地方政府和房地產(chǎn)商奮勇前進(jìn)，房地產(chǎn)投資投機(jī)者也不甘人后。近年來，貨幣貶值，住宅市場中的投資性需求也旺盛起來，不僅在一線城市，二三線城市亦如此，這種需求并不看重房子本身的好壞，居住環(huán)境的優(yōu)劣，區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ拇笮。皇菫榱宿D(zhuǎn)手謀利。

　　中國的房地產(chǎn)業(yè)正在墮落為一個擊鼓傳花的游戲，地方政府、房地產(chǎn)商、房地產(chǎn)投機(jī)者都試圖在鼓槌落下時分一杯羹。地方政府過度追求形象工程，沉迷于GDP競賽的造城運動，使得中國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地財政產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

　　然而，這種發(fā)展模式必然是不可持續(xù)的!因為城市的發(fā)展缺少產(chǎn)業(yè)支撐。在規(guī)劃和建設(shè)新城的過程中，地方政府并沒有很好地考慮導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，區(qū)域內(nèi)的就業(yè)機(jī)會很少，人們居住在此工作在彼，非常不方便。很多不發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，地方政府造新城也是硬著頭皮上馬，明知不可為而為之，無法引入足夠的產(chǎn)業(yè)，大量房屋建好后只能任其空置，長此以往，必然債臺高筑，難以為繼。

　　城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果，是人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市產(chǎn)業(yè)自然轉(zhuǎn)型的過程，這是人口、土地、經(jīng)濟(jì)和生活方式等多方面轉(zhuǎn)變的自然過程。很多地方卻錯誤地把城市化看作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，依靠大量資本建設(shè)的城市，收獲了GDP數(shù)據(jù)，卻無人居住、無產(chǎn)業(yè)可發(fā)展，是對社會資源的巨大浪費!

　　據(jù)統(tǒng)計，中國內(nèi)地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，中國香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。只執(zhí)著于土地擴(kuò)張的城市化，不僅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

　　要改變這種現(xiàn)狀，從技術(shù)層面而言，有許多方法，比如嚴(yán)格控制城市擴(kuò)張規(guī)模，小規(guī)模出讓土地;完善硬件配套，改革戶籍制度，吸引更多的移民到新城區(qū)居住;創(chuàng)造有利于實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市投資環(huán)境，而非把全部的重心都寄托于房地產(chǎn)業(yè)和固定資產(chǎn)投資……然而從戰(zhàn)略層面而言，只有一種方法，那就是改革現(xiàn)有的政績考核模式。

　　鬼城空城在全國蔓延，源于各地對土地財政的依賴，根子卻在于中央對地方政府政績考核模式。例如上級政府每年都會對下級政府下達(dá)固定資產(chǎn)投資的考核目標(biāo)，使得許多地方想方設(shè)法搞大項目大投資重復(fù)建設(shè)，空城鬼城是投資拉動經(jīng)濟(jì)的極端表現(xiàn)。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型，結(jié)構(gòu)在調(diào)整，但來自上級的政績考核機(jī)制未能同步轉(zhuǎn)型，對GDP、固定資產(chǎn)投資、招商[簡介最新動態(tài)]引資等指標(biāo)的考核仍對地方政府的行為起著主導(dǎo)作用?？己藱C(jī)制如果不能實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致地方官員新瓶裝舊酒，換個土地財政的馬甲再上陣?？粘枪沓谴笮衅涞溃遄硬粌H僅要打在地方政府身上，更需要改革政績考核機(jī)制。

　　人氣是新城之魂

　　作者為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長、社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任

　　現(xiàn)在，新城運動已經(jīng)深入到了縣城，在城市新區(qū)出現(xiàn)樓盤空置成為一種很普遍的現(xiàn)象。一線城市的情況可能會好一些，二三線城市更加嚴(yán)重。

　　我們應(yīng)該認(rèn)識到，在城鎮(zhèn)化的過程中，適當(dāng)超前發(fā)展房地產(chǎn)有一定合理性。特別是新城建設(shè)，不同于老城區(qū)改造過程中出現(xiàn)的回遷房項目，回遷房項目的情況是房子一蓋起來，就會有人入住。新城建設(shè)不可能等到人都進(jìn)來了再建房子，從征地拆遷到建設(shè)啟用一般也要三五年。

　　現(xiàn)在的關(guān)鍵問題在于，城鎮(zhèn)化過程中的新城建設(shè)，無論是規(guī)劃設(shè)計，還是實際的建設(shè)步伐，都顯得太過超前了。一些城市希望在未來幾年擴(kuò)張一倍的人口，同時，建設(shè)相當(dāng)于目前城區(qū)一倍甚至兩倍的新城，但政府的愿望并不能決定人口流動的方向和速度，因此一些地方出現(xiàn)空城、鬼城在所難免。

　　按照最近幾年的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率每年提高一個百分點的目標(biāo)是可以期待的，有些地方卻規(guī)劃城鎮(zhèn)化率每年要提高兩個百分點甚至更高，按照這種意愿制定的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，肯定要出問題。我們需要加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)規(guī)劃，人口轉(zhuǎn)移的目標(biāo)、城市擴(kuò)張的規(guī)模、土地出讓的計劃、產(chǎn)業(yè)布局等都要協(xié)調(diào)起來統(tǒng)籌考慮，不能拍腦門一味追求大干快上。

　　另一個關(guān)鍵問題在于，新城建設(shè)必須與產(chǎn)業(yè)培植同步進(jìn)行。我國過去的經(jīng)驗是，先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了自然會形成人口的流動，然后城鎮(zhèn)化也得到發(fā)展，城市功能不斷完善(一些鋼城、煤城等資源型城市尤其如此)?，F(xiàn)在，很多地方都出現(xiàn)了為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化的傾向，這就是諸如鄂爾多斯康巴什這樣的地方，房子建起來了，人氣卻不足的原因所在。

　　很多地方老城區(qū)已經(jīng)沒有多少發(fā)展空間，特別是一些歷史文化名城、古城，出于保護(hù)的目的，在老城區(qū)之外建設(shè)城市新區(qū)，也是國際上通行的做法。不過，必須注意的是，在開發(fā)新城的過程中，需要根據(jù)自身的基礎(chǔ)和資源稟賦，進(jìn)行產(chǎn)城融合，特別是同步規(guī)劃建設(shè)“社區(qū)”和“園區(qū)”。一邊建房，一邊招商引資、引進(jìn)企業(yè)、發(fā)展商業(yè)，才能聚攏人氣，才能有效避免空城、鬼城的現(xiàn)象。

　　此外，還應(yīng)該關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)。新型城鎮(zhèn)化不僅要把農(nóng)民吸引進(jìn)城，讓他們在城里有房住，還要讓他們在城里有事做，而且還要勝任自己的工作，還需要向他們提供機(jī)會均等的公共服務(wù)和社會福利，這樣才能真正實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的市民化。這就是目前學(xué)界的共識——新城城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵。

　　要實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，必須完成進(jìn)城農(nóng)民的四大轉(zhuǎn)變：一是職業(yè)的轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從務(wù)農(nóng)種地變?yōu)閯?wù)工和從事服務(wù)業(yè);二是居住地的轉(zhuǎn)變，由分散的農(nóng)莊到集中的城鎮(zhèn)小區(qū);三是身份的轉(zhuǎn)變，由農(nóng)民變?yōu)橄硎艹鞘泄卜?wù)和社會福利的市民;四是生活方式的轉(zhuǎn)變，由閑散自在的田園生活轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨楦叨燃s束的文明城市生活。

　　相對于城里的工作崗位來說，進(jìn)城農(nóng)民的文化素質(zhì)和技能將是一個大問題，目前普遍存在的“用工荒”“技工荒”，很大程度上反映了城市轉(zhuǎn)型升級對用人素質(zhì)的更高要求。要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)城農(nóng)民必須能夠勝任城鎮(zhèn)提供的工作崗位，而城里的工作崗位所需要的學(xué)歷和素質(zhì)相對要高很多，因此，針對進(jìn)城農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)也將成為新型城鎮(zhèn)化的一大挑戰(zhàn)。

　　總體上，我們認(rèn)為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市生活，不僅要解決戶籍制度、產(chǎn)業(yè)培育、住房建設(shè)等問題，更要重視教育培訓(xùn)提高“新市民”文化素養(yǎng)這些深層次的問題。

　　鄂爾多斯如何破解“四大皆空”？

　　在高速發(fā)展的背后，現(xiàn)在的鄂爾多斯卻出現(xiàn)了“四大皆空”：煤炭挖空、地挖空、人走空、財散空。鄂爾多斯為了解決這一問題，也想盡辦法把人留下來在鄂市創(chuàng)業(yè)、投資、生活、消費，但結(jié)果卻造就了一個康巴什“鬼城”。

　　鄂爾多斯這個嚴(yán)重依賴煤炭資源發(fā)展起來的地區(qū)，應(yīng)該如何破解“鬼城”魔咒，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如何實現(xiàn)非煤經(jīng)濟(jì)與區(qū)域的和諧發(fā)展?就上述問題，《中國經(jīng)營報》約請相關(guān)專家進(jìn)行深入分析其教訓(xùn)及突破路徑，以期為目前不斷蔓延的新“鬼城”所借鑒。

　　花錢買不來現(xiàn)代化

　　《中國經(jīng)營報》：按照鄂爾多斯市政府公布的數(shù)據(jù)，該市2012年實現(xiàn)了3700億元的GDP、820億元的財政收入，相較2011年，GDP仍然保持著高達(dá)至少13%的高速增長，但財政收入增速由原來的48%增長率下跌為不足3%。如何解讀這樣的數(shù)據(jù)變化?

　　段連敖：一方面，鄂爾多斯的GDP能夠在2012年保持高速增長，說明地方經(jīng)濟(jì)仍然是以資源型經(jīng)濟(jì)為支撐。另一方面，地方財政收入不再像以前那樣保持高速增長，說明地方政府也正在進(jìn)行一系列的調(diào)整。

　　陳耀：數(shù)據(jù)說明，鄂爾多斯正在通過財政手段支持非煤經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如政府通過對稅收的調(diào)節(jié)讓利于私營經(jīng)濟(jì)，讓利于非煤產(chǎn)業(yè)。此外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，制造裝備業(yè)的投資可以迅速拉動GDP的增長，但在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期還沒有產(chǎn)生收益，有一個陣痛期。

　　任國剛：對于鄂爾多斯來說，現(xiàn)在依然是資源主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，新的經(jīng)濟(jì)增長點——非煤經(jīng)濟(jì)需要較長的培育周期，同時煤炭業(yè)發(fā)展正處于一個快速增長期，因此，在現(xiàn)階段可以說是“一個在走，一個在跑”，還難以做到步調(diào)一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于煤炭開發(fā)的狀況在相當(dāng)長一段時期內(nèi)都是無法改變的。

　　《中國經(jīng)營報》：按照鄂爾多斯政府的計劃，到2017年實現(xiàn)非煤產(chǎn)業(yè)占工業(yè)增加值的比重達(dá)到50%以上。為此，該市大力招商[簡介最新動態(tài)]引資，正在培養(yǎng)產(chǎn)值超千億元的產(chǎn)業(yè)集群、工業(yè)園區(qū)和大型企業(yè)，但是也遭遇了資源換項目的尷尬。那么鄂爾多斯市應(yīng)該如何發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)?

　　段連敖：為了發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)，內(nèi)蒙古自治區(qū)、鄂爾多斯市兩級政府都想了很多辦法，出臺了許多政策，比如資源換項目，總體來說推進(jìn)都是非常好的，目前鄂爾多斯工業(yè)園區(qū)引入的資金就超過3400億元。但不排除個別項目或者企業(yè)是為了套取煤炭資源作為出發(fā)點，比如華泰汽車拿走了超過10億元的煤炭資源、圈了土地，項目卻落空了。因此，我們需要反思資源配置的方式，盡量避免為了發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)而走許多彎路。

　　于光軍：內(nèi)蒙古在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上有一個巨大的誤區(qū)：認(rèn)為花錢可以買來一個現(xiàn)代化。所以才會大規(guī)模建設(shè)新城、引進(jìn)項目，而不管是否符合地方經(jīng)濟(jì)的客觀現(xiàn)實。如果不吸取以前的教訓(xùn)，那么就無法取得長遠(yuǎn)的發(fā)展。鄂爾多斯不能依托資源去盲目發(fā)展一些所謂高端的項目，違背市場規(guī)律。比如當(dāng)前鄂爾多斯發(fā)展云計算，雖然是高端技術(shù)，但是這樣的選擇比較符合市場，因為有低成本的電力來支撐，這是其他區(qū)域所沒有的優(yōu)勢。

　　任國剛：首先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整肯定需要相當(dāng)長的周期，短期內(nèi)肯定會出現(xiàn)陣痛。其次，資源開發(fā)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式具有很大的慣性，必須順勢而為。再次，在發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)的試驗和探索中，需要及時總結(jié)，避免走彎路甚至上當(dāng)受騙。比如資源換項目，華泰汽車的教訓(xùn)一定要吸取。但在其他產(chǎn)業(yè)選擇上，可以用低廉的電力價格優(yōu)勢，培養(yǎng)一些新型的企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)出來。

　　破解鬼城危機(jī)需產(chǎn)業(yè)支撐、人口聚集

　　《中國經(jīng)營報》：為了破解“鬼城”現(xiàn)象，鄂市在城鎮(zhèn)化的道路上應(yīng)該注意哪些問題?如何推動金三角呼包鄂的整體崛起?

　　陳耀：房地產(chǎn)與信貸危機(jī)是聯(lián)系在一起的兩個問題，如果沒有科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最后就會出現(xiàn)康巴什那樣的后果。但城鎮(zhèn)化是一個非常好的途徑，可以實現(xiàn)人口的相對集中，尤其是鄂爾多斯以及內(nèi)蒙古自治區(qū)，過去人口都是分散居住，通過城鎮(zhèn)化的集中后，可以促進(jìn)需求，培育新產(chǎn)業(yè)。但城鎮(zhèn)化還需要支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件——城市就業(yè)新崗位的培育，而不是簡單的集中。

　　目前，鄂市在呼包鄂金三角的聚集度不高，尤其是三地尚未形成真正的城市群，沒有城際快速鐵路支撐，沒有實現(xiàn)資源的高效配置，我們才看到康巴什30多平方公里住五六萬人的窘?jīng)r。所以，只有實現(xiàn)金三角整體城市規(guī)模的擴(kuò)大、人口規(guī)模的高度集中，才可以吸引更多投資，也可以為首都經(jīng)濟(jì)圈減壓。

　　于光軍：鄂爾多斯未來一個比較大的機(jī)遇可能在于“呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)”。最近，繼關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)之后，西北地區(qū)第二個大型跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)方案——《呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》已經(jīng)獲得國務(wù)院的批復(fù)。在這個“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，鄂爾多斯可能會被定位為其他城市的能源支撐之地。

　　但國家對鄂爾多斯的功能定位可能還是資源供給。這意味著，鄂爾多斯正在大力發(fā)展的裝備制造業(yè)、IT產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)都有可能因為“呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)”的規(guī)劃和建設(shè)，伴隨城市與城市之間距離的進(jìn)一步拉近，最終被其他城市橫刀奪愛。