中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊第3期封面

　　從景區(qū)南門買票上廬山，門票180元。沒(méi)走多遠(yuǎn)，想要到三疊泉看瀑布，還得買64元的門票。石門澗山上山下都有售票點(diǎn)，票價(jià)50元。一座廬山，一路上山，一路買門票。

　　出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于，這座世界上唯一同時(shí)擁有“世界文化景觀”和“世界地質(zhì)公園”榮譽(yù)稱號(hào)的世界級(jí)名山，并不是一家在管。

　　整個(gè)山體面積為282平方公里的廬山，曾經(jīng)同時(shí)有六個(gè)機(jī)構(gòu)或地方政府在管理。有利

益處，“人人都在管”；出事時(shí)，“處處無(wú)人管”。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭(zhēng)、門票價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。

　　不僅僅是廬山，景區(qū)管理的問(wèn)題在全國(guó)范圍內(nèi)大量出現(xiàn)，一些景區(qū)管理單位面對(duì)破壞景區(qū)旅游資源的行為束手無(wú)策；一些景區(qū)管理機(jī)構(gòu)掣肘于當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞵F(xiàn)實(shí)，景區(qū)保護(hù)工作流于形式。風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)也面臨著過(guò)度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)，作為保護(hù)地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)越來(lái)越像“旅游開(kāi)發(fā)區(qū)”。

　　爭(zhēng)奪廬山

　　2011年11月的一天，星子縣轄區(qū)內(nèi)的廬山的一個(gè)景點(diǎn)發(fā)生火災(zāi)，縣政府卻無(wú)動(dòng)于衷?；饎?shì)越來(lái)越嚴(yán)重，最后，在廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局的帶領(lǐng)下，大火被成功撲滅。事后，管理局的一位領(lǐng)導(dǎo)向星子縣政府拋下一句話，“我們灰頭土臉的，你們卻坐在辦公室喝茶看報(bào)紙！”

　　星子縣政府“隔岸觀火”事出有因。根據(jù)1996年江西省人大通過(guò)的《江西省廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》(下稱“《管理?xiàng)l例》”)，防火護(hù)林的責(zé)任歸廬山管理局。

　　事實(shí)上，廬山管理局對(duì)山體外的管理根本無(wú)法指導(dǎo)和監(jiān)督，廬山早已陷入“多頭管理”的困局。一直以來(lái)，廬山整個(gè)山體面積為282平方公里，分別歸屬管理局、廬山自然保護(hù)區(qū)、廬山墾殖場(chǎng)，以及九江市的星子縣、廬山區(qū)、九江縣管轄?！耙簧搅巍笔钱?dāng)?shù)厝藢?duì)廬山管理的描述。

　　追根溯源，造成廬山多頭管理的窘境有歷史原因。

　　1984年，江西省政府根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理體制等問(wèn)題的批復(fù)》，成立了廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局(下稱“廬山管理局”)，委托九江市代為管理，并被賦予了廬山建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃、旅游行業(yè)管理等諸多權(quán)限。然而，由于此前廬山景區(qū)的管理格局已經(jīng)成型，作為江西省政府在廬山的一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)，廬山管理局只好在海拔800米處自設(shè)山門，只對(duì)山頂16%的區(qū)域進(jìn)行管理和開(kāi)發(fā)。

　　1996年通過(guò)的《管理?xiàng)l例》規(guī)定：“外圍景區(qū)即除廬山風(fēng)景名勝區(qū)管理局所能管理的廬山山體外的景區(qū)由景區(qū)所在地縣、區(qū)人民政府負(fù)責(zé)管理，景區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)接受廬山管理局的指導(dǎo)和監(jiān)督?！?/p>

　　實(shí)際上，廬山管理局對(duì)廬山山體外的管理根本無(wú)從進(jìn)行，也沒(méi)有辦法監(jiān)督。廬山山體、石鐘山景區(qū)、長(zhǎng)江—鄱陽(yáng)湖水上景區(qū)、龍宮洞景區(qū)等同屬?gòu)]山風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)，在保護(hù)、規(guī)劃和建設(shè)上，基本上處于各自為政的狀態(tài)。

　　2005年，九江市委市政府將墾殖場(chǎng)、茶料所、林料所、水電廠劃歸廬山管理局管理，并將山門由山上遷往山下，廬山管理局的管轄范圍擴(kuò)大到100多平方公里，廬山也由“一山六治”變?yōu)椤耙簧轿逯巍?。然而，多頭管理的矛盾并未就此解決。

　　歷史上，江西省也曾多次試圖打破廬山多頭管理的格局，整合管理資源，但都不了了之。早在廬山管理局成立之初，江西省政府就派專家到廬山調(diào)研，并提出了設(shè)立廬山市，想一舉解決多頭管理問(wèn)題。此后的1996年、2000年、2010年，這樣的想法曾先后多次擺上議事日程，但最終都因?yàn)樯婕暗絼澖?、利益分配和精?jiǎn)機(jī)構(gòu)等難題而擱置。

　　在全國(guó)范圍內(nèi)，幾個(gè)單位直接參與景區(qū)管理只是多頭管理的一種情況，還有因?yàn)楣芾韱挝缓徒?jīng)營(yíng)單位之間交叉任職、政企不分而導(dǎo)致多頭管理的例子，而且這種情況屢見(jiàn)不鮮。

　　在黃果樹(shù)景區(qū)，黃果樹(shù)旅游集團(tuán)有限公司的董事長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任景區(qū)黨工委副書(shū)記的職務(wù)，公司總經(jīng)理同時(shí)擔(dān)任管委會(huì)副主任的職務(wù)；在黃山，黃山旅游發(fā)展股份有限公司董事長(zhǎng)兼任黃山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)的黨委書(shū)記和副主任。

　　事實(shí)上，對(duì)于交叉任職，政企不分的情況，2006年國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》就已經(jīng)規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得從事以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作人員，不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的企業(yè)兼職。

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后金曉哲告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，這種交叉任職使得管委會(huì)和公司、管理和經(jīng)營(yíng)未能徹底分開(kāi)，在景區(qū)管理和保護(hù)問(wèn)題上，容易造成管委會(huì)積極性不足的局面。

　　多方爭(zhēng)利

　　2012年12月21日，龐星和幾位朋友到廬山游玩，他們由廬山景區(qū)南門買票上山，每張門票180元。然而沒(méi)過(guò)多久，等他們?nèi)ネB泉景區(qū)看瀑布時(shí)，卻被一道大門攔下，還得買票，每位64元。

　　不是已經(jīng)買過(guò)門票了嗎？龐星一打聽(tīng)才知道，第一張門票是廬山管理局發(fā)售的，而大門那邊又是九江市廬山區(qū)的管理范圍，所以要再買門票。此外，像石門澗等好多地方都在單獨(dú)售票。

　　據(jù)了解，重復(fù)售票緣于管理各方利益上的“爭(zhēng)奪”。廬山管理局一位內(nèi)部員工告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，1996年通過(guò)的《管理?xiàng)l例》只是一個(gè)地方性法規(guī)，對(duì)于門票怎么收、利益如何分配沒(méi)有明確規(guī)定。因此廬山管理各方都“劃地而治”，在自己的“地盤”上賣起了門票。

　　對(duì)此，九江市召開(kāi)的協(xié)調(diào)會(huì)決定，治安、消防歸管理局負(fù)責(zé)，景點(diǎn)門票等收入歸當(dāng)?shù)卣?。廬山管理局只能保持沉默。

　　事實(shí)上，和廬山管理局爭(zhēng)奪利益的不只當(dāng)?shù)卣?，還有當(dāng)?shù)鼐用?、廬山旅游集團(tuán)公司、省衛(wèi)生部門，甚至軍隊(duì)。

　　2008年7月，廬山旅游發(fā)展股份有限公司(下稱“廬山旅游發(fā)展”)正式揭牌成立，廬山管理局占股58%。從成立之初，廬山旅游發(fā)展的目標(biāo)就很明確——整合旅游資源上市。

　　根據(jù)九江市工商管理局的公示資料顯示，廬山旅游發(fā)展的注冊(cè)資本為1000萬(wàn)元，主營(yíng)業(yè)務(wù)為旅游資源開(kāi)發(fā)、園林綠化、住宿餐飲、文物展覽等，法人代表為崔峰。崔峰是廬山管理局副局長(zhǎng)、廬山旅游發(fā)展的董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理。

　　然而，廬山旅游發(fā)展的上市之路并不順利。

　　廬山旅游發(fā)展并不是廬山唯一的一家旅游公司。在此之前，廬山旅游集團(tuán)公司就已開(kāi)展旅游業(yè)務(wù)，兩者的辦公大樓相距不到200米。

　　廬山旅游集團(tuán)公司是一家國(guó)有企業(yè)，與廬山旅游發(fā)展類似，其主營(yíng)業(yè)務(wù)同樣為住宿餐飲等，其同樣掌握了一批酒店，廬山大廈就為其所有。

　　廬山旅游發(fā)展董事、副總經(jīng)理張琛向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》介紹，公司當(dāng)前的主要營(yíng)收來(lái)源為觀光車車票，“每年能有1個(gè)億的收入，占到了整個(gè)營(yíng)收的2/3?！钡谶@一塊，廬山旅游發(fā)展也面臨著競(jìng)爭(zhēng)。在廬山，有不少私人的面包車?yán)松仙劫嵢⊥饪斓那闆r，相比于觀光車80元的票價(jià)，私人面包車15元的票價(jià)占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

　　此外，由于并未限制外來(lái)車輛上山，導(dǎo)致廬山交通擁堵，尤其是在夏季旅游旺季，極大地影響了觀光車的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　別墅是廬山比較有價(jià)值的資源，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，廬山現(xiàn)存有600多棟保存相對(duì)完好的別墅，基本上都是建國(guó)之前所建，但是，真正歸廬山管理局管理的很少，基本上都?xì)w中央、省市駐山機(jī)構(gòu)所有。

　　“打個(gè)比方，江西省衛(wèi)生廳在廬山有個(gè)機(jī)構(gòu)，叫做省衛(wèi)生廳療養(yǎng)院，他是一個(gè)正處級(jí)單位，管了100多套別墅。南京軍區(qū)廬山療養(yǎng)院，也管了那么多。很多省市單位都有點(diǎn)，管理局就100多套?！鄙鲜鰪]山管理局內(nèi)部員工告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“廬山旅游發(fā)展的別墅規(guī)模不大，只有一二十棟，要整合資源的話，有一定的難度，主要是采取合作的模式，購(gòu)買使用權(quán)?！?/p>

　　而這些別墅，除了供這些單位夏季療養(yǎng)所用，基本上都以出租的形式來(lái)獲取收益?！耙话愣际亲?0年，其實(shí)這是效益最低的方式?！?/p>

　　對(duì)廬山別墅的調(diào)整分配主要是在建國(guó)初期，“那時(shí)候還沒(méi)有這個(gè)概念，是個(gè)單位就過(guò)來(lái)搞幾棟別墅，現(xiàn)在你很難動(dòng)，他們級(jí)別高，動(dòng)的話肯定天天吵架”。

　　除此之外，對(duì)于一些廬山管理局掌握之外的某些景點(diǎn)，廬山旅游發(fā)展也沒(méi)有更多的辦法，“現(xiàn)在是簽署協(xié)議，通過(guò)資源共享、效益分成的方式來(lái)整合這些資源”。

　　難產(chǎn)的“大廬山”

　　整合廬山旅游資源不易，成立大廬山市也難。

　　目前，在廬山山頂?shù)年魩X鎮(zhèn)，常住居民超過(guò)12000人。此外，中央、省、九江市和部隊(duì)的駐山單位眾多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅牯嶺鎮(zhèn)46平方公里的地域內(nèi)，就有近30個(gè)黨政管理機(jī)關(guān)，40多個(gè)中央、地方和軍隊(duì)駐山單位，共有職工6000多人。隨著人口的增加，以廬山現(xiàn)有的負(fù)荷能力已經(jīng)不能承受。

　　為此，廬山管理局一直謀劃將人員下遷。然而，事情進(jìn)展得并不順利，甚至有傳言說(shuō)，下遷是讓“窮人下山，富人上山”。

　　蕭梅上世紀(jì)70年代隨轉(zhuǎn)業(yè)的丈夫一起來(lái)到廬山，在廬山已生活了近40年，其收入來(lái)源除了退休金，主要靠當(dāng)散客導(dǎo)游賺取生活費(fèi)。對(duì)于下遷，她很反感，“在廬山生活了大半輩子，已經(jīng)習(xí)慣了，再說(shuō)，山上還能賺點(diǎn)錢過(guò)日子，去了山下就沒(méi)有收入來(lái)源了。”而這也是大多數(shù)廬山普通居民的想法。

　　根據(jù)九江市發(fā)改委的批復(fù)顯示，廬山新城區(qū)位于廬山大道中段，總規(guī)劃用地近1700畝，用地性質(zhì)包括安置房和部分廉租房。

　　一位接近廬山管理局管理層的消息人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，樓盤的建設(shè)費(fèi)用全部由管理局負(fù)擔(dān)，“一期就在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸了3億”。

　　2012年11月26日，原本擬定的搬遷日期無(wú)故推遲?！氨緛?lái)說(shuō)是11月1日搬，后來(lái)推遲到26日，最后還是沒(méi)搬成?！鄙鲜鱿⑷耸空f(shuō)，“這一次下遷是行政下遷，管理局先下去，一共4期，5000多套房子，現(xiàn)在只蓋好了第一期，1000多套，二期還沒(méi)有動(dòng)工”。

　　對(duì)于廬山居民對(duì)下遷的擔(dān)憂，廬山管理局的一位內(nèi)部員工告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“從來(lái)沒(méi)有強(qiáng)制居民下遷，都是自愿，而且這次下遷也只是部分下遷，正式的方案也還沒(méi)有定?！?/p>

　　如何平衡各方利益矛盾，是大廬山市建立過(guò)程中一個(gè)極難權(quán)衡的問(wèn)題。

　　星子縣地處廬山南部，廬山的60%山體和35%的景點(diǎn)坐落在星子縣，其中不乏白鹿洞書(shū)院、磨巖石刻群等知名景點(diǎn)。在過(guò)去，星子一直都是一個(gè)農(nóng)業(yè)小縣，全縣23萬(wàn)人口，除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展石材工業(yè)外，基本上以漁業(yè)、農(nóng)業(yè)為主，但旅游收入近年來(lái)成為當(dāng)?shù)卣囊粔K大蛋糕。

　　在廬山管理局看來(lái)，成立廬山市，不可能把整個(gè)星子縣全盤接收過(guò)來(lái)。“幾十萬(wàn)人進(jìn)來(lái)，肯定會(huì)把廬山的經(jīng)濟(jì)拖垮，星子縣有很多純農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些跟旅游資源無(wú)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是沒(méi)有必要?jiǎng)澾M(jìn)來(lái)的?！钡珜?duì)此，星子縣并不以為然，“你要合并的話，就應(yīng)該全盤接收我，如果你只劃旅游相關(guān)的區(qū)域的話，那不是富者愈富、窮者愈窮了嗎？”

　　上述消息人士指出，成立廬山市的話，各個(gè)地方的政府機(jī)構(gòu)必然精簡(jiǎn)，這也是沒(méi)有辦法順利推行的原因之一。“廬山的處級(jí)干部到處都是，領(lǐng)導(dǎo)很多，各套機(jī)構(gòu)也很健全，多了的人沒(méi)地方放，他們當(dāng)時(shí)都很害怕啊?！?/p>

　　管理體制混亂，讓廬山的發(fā)展步履維艱。目前，廬山只能通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)高配來(lái)協(xié)調(diào)各方工作。而廬山市的設(shè)立、廬山旅游發(fā)展的上市，都仍處在謀劃階段。

　　景區(qū)管理不能完全“開(kāi)發(fā)區(qū)”化

　　在旅游幾乎成為全民消費(fèi)與舉國(guó)戰(zhàn)略的大背景下，國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)被當(dāng)作核心旅游資源已經(jīng)成為各地發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)的聚寶盆。在巨大的利益面前，風(fēng)景區(qū)管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)模糊、政企不分、利益紛爭(zhēng)、門票價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)也面臨著過(guò)度城市化、商業(yè)化與人工化的挑戰(zhàn)。作為保護(hù)地而設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)給人越來(lái)越像“旅游開(kāi)發(fā)區(qū)”的感覺(jué)。

　　我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)大致等同于國(guó)外的國(guó)家公園體系。從保護(hù)效果而言，美國(guó)國(guó)家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內(nèi)務(wù)部下屬的國(guó)家公園管理局是國(guó)家公園的專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行獨(dú)立的垂直化集權(quán)管理，完全獨(dú)立于地方政府。國(guó)家公園管理費(fèi)用主要由國(guó)家撥款，嚴(yán)格限制門票等費(fèi)用的征收，對(duì)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)現(xiàn)完全的政企分開(kāi)。美國(guó)建立了一套非常健全的國(guó)家公園保護(hù)與管理的法律體系，并鼓勵(lì)非政府組織、州縣以及私人企業(yè)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)廣泛參與國(guó)家公園的保護(hù)行動(dòng)等。

　　目前我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)采用的是綜合管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制，在本質(zhì)上屬于分權(quán)式的屬地化管理。屬地化管理在調(diào)動(dòng)地方積極性、減少國(guó)家財(cái)政投入、協(xié)調(diào)景區(qū)內(nèi)外部關(guān)系上具有優(yōu)勢(shì)。但屬地化管理也滋生了重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，以經(jīng)營(yíng)代替或擠壓管理的問(wèn)題，成為風(fēng)景名勝區(qū)“開(kāi)發(fā)區(qū)”化的癥結(jié)所在。

　　作為一種保護(hù)性、公共性和公益性的資源，風(fēng)景名勝區(qū)具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風(fēng)景名勝區(qū)完全當(dāng)作是地方性、開(kāi)發(fā)性和盈利性資源來(lái)對(duì)待。從資源保護(hù)而言，垂直集權(quán)式管理效果最好。但當(dāng)前風(fēng)景區(qū)管理體制已經(jīng)延續(xù)幾十年，各種利益格局已經(jīng)固化，在短時(shí)期內(nèi)想有所轉(zhuǎn)變也不現(xiàn)實(shí)。在既有框架下，風(fēng)景名勝區(qū)管理體制仍須進(jìn)一步理順。

　　首先，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。在國(guó)家和省區(qū)層面，應(yīng)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)風(fēng)景名勝區(qū)管理局，加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)。在地方層面，適宜于在市級(jí)層面對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)成立政府型管理機(jī)構(gòu)。相比于省級(jí)和縣級(jí)，市級(jí)在管理的統(tǒng)籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準(zhǔn)政府型、事業(yè)型甚至企業(yè)型管理機(jī)構(gòu)，政府型管理機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)相對(duì)健全，利于同各級(jí)部門的對(duì)接，也利于社會(huì)性事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)，更有利于避免多頭管理造成的權(quán)責(zé)不清。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)符合風(fēng)景名勝區(qū)的自身特點(diǎn)，突出精簡(jiǎn)和專業(yè)化特色，可采用公務(wù)員聘任制，避免人員和機(jī)構(gòu)臃腫與效率低下等潛在的傳統(tǒng)弊端。

　　第二，要明確國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利主體，在此基礎(chǔ)上科學(xué)合理地劃分各相關(guān)利益主體的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利。開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)嚴(yán)格限定在風(fēng)景名勝區(qū)的承載力范圍之內(nèi)，經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)應(yīng)采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，嚴(yán)格實(shí)行政企分開(kāi)。

　　第三，要加快風(fēng)景名勝區(qū)的相關(guān)立法。當(dāng)前的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在效力等級(jí)、實(shí)施權(quán)限范圍方面已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。應(yīng)通過(guò)立法，在法律層面明確風(fēng)景名勝區(qū)的使命、性質(zhì)和國(guó)家責(zé)任，使風(fēng)景名勝區(qū)的認(rèn)定、規(guī)劃、保護(hù)、利用、管理和責(zé)任追究等行為都建立在法律基礎(chǔ)之上。

　　第四，加強(qiáng)社會(huì)參與和監(jiān)督。缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)管，分權(quán)式管理就會(huì)存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)力量參與風(fēng)景名勝區(qū)的管理與維護(hù)。推進(jìn)管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建由國(guó)內(nèi)外各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、政府官員、非政府組織和群眾構(gòu)成的多元監(jiān)督體系。