????靳軍號的解讀

????四十出頭的靳軍號，現(xiàn)任中國民航局運輸司通用航空處副處長，1996年進入這個行業(yè)，參與多部法規(guī)制定的前期調(diào)研。

????《中國周刊》記者見到靳軍號的那一周，他的工作量是：前四天參加了六個會議，周五馬不停蹄整理和批復文件，接近中午包括在食堂用餐期間和記者聊通用航空的話題，下午接著準備下周開會資料。

????他做事很快，語速很快，飯桌上，所有話題都由他發(fā)起，最先吃完飯的也是他。

????關于通航法規(guī)發(fā)展的演變，站在民航局一方，靳軍號比林楓體會更真切，在圈內(nèi)，他被認為“最資深”。

????靳軍號說，“作為通用航空的行業(yè)管理部門，站在民航角度看，民航局始終在致力于改善通用航空的發(fā)展環(huán)境，支持開展通用航空包括私人飛行活動。只是按照現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章要求，你要飛起來，需要履行相關審批手續(xù)。至于所需時間問題就是另外一個層面的問題了?！?/p>

????他記得，在民航工作的前幾年，對于通用航空，民航總局一直是以企業(yè)為主，較少考慮到個人。“當時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與今天相比差距很大。就像汽車一樣，開始都是企業(yè)、單位買，后來才有了私家車。”

????轉折就在1997年，張躍買了第一架公務機。當年，靳軍號剛剛入行不久，他記得，“遠大空調(diào)公司把飛機買回來，具體怎么運行、怎么管理都是嶄新的課題，無先例可循。1996年的民航法對于私人飛行有了規(guī)定，要求辦理非經(jīng)營性通用航空登記。但是當時具體的民航規(guī)章尚未出臺，怎么辦？最后，民航還是先把他們的非經(jīng)營性登記辦了下來?！?/p>

????但是，這件事情，以及后來慢慢出現(xiàn)的更多案例，直接催生了之后《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》等規(guī)章以及管理辦法的出臺。

????他所在的通用航空處也如中國通用航空的命運一樣，幾經(jīng)曲折。1989年之前，通用航空業(yè)務是由“專業(yè)航空司”一個司級部門負責。后來，變成由小一級別的處級部門，“運輸司通用航空處”負責。再后來， 2006-2009年，通用航空處也撤銷了，職能轉移到政策法規(guī)司。之后，2009年7月，通用航空處在運輸司重新組建，恢復了通用航空的行業(yè)管理職能。

????如今，通用航空處，只有兩個人，靳軍號本人和一個年輕的干事，兩人對桌而坐，事務繁忙。

????“兩會”期間尤其忙。靳軍號說，“最近幾年，我們每年都收到‘兩會’中對于發(fā)展通用航空的提案，去年‘兩會’期間，我們收到了19個議員提案；今年收到了11個。都是呼吁發(fā)展通用航空的?！?/p>

????低空困惑

????在今年的11份提案中，中國航空工業(yè)集團沈飛公司副總經(jīng)理陳永滿又一次提交了關于通用航空低空開放的建議。這是他第7次在“兩會”上呼吁開放低空。

????在建議書的開頭，他寫到：“低空開放不僅旨在消除通航產(chǎn)業(yè)瓶頸，于國于民也功莫大焉?！?/p>

????在一個專業(yè)航空論壇上，會員們對低空開放的態(tài)度異常強烈，“期盼中，急死了?！痹谒麄兛磥?，只要低空開放，飛機能上天，一切就好解決了。

????這也是林楓和靳軍號的思考：如果私人飛機想要順利上天，解決問題的切入點在哪？羈絆是什么？

????一位曾在某軍區(qū)空軍航空管理處工作的人士對《中國周刊》記者說，“中國的空中管理是從蘇聯(lián)學來的防御型管理體系，由軍方來做的，軍方從大軍區(qū)到分區(qū)到小分區(qū)，分解空中管理任務。各區(qū)將自己的空中管理區(qū)域，分出一塊‘借’給民用航空使用，但總體管理權在軍方。對于固定民用航線，不用專門審批，只是信息通報即可，任何飛機的起飛信息都要通報備案。沒有‘借’給民航的空域，則由軍方直接管理?！?/p>

????目前，古巴和中國是世界上為數(shù)不多的這樣的空域管理體系。

????這位人士還對《中國周刊》記者解釋，低空空域之所以遲遲不開，也因為軍方對低空的利用率一直很高，“低空的軍用一般人不知，以為空中都閑著，其實不然，低空軍事演習訓練特別多，這也是解決低空對民用開放后，軍民需協(xié)調(diào)的一個重點之一?！?/p>

????這種管理體制，對于私人飛行意味著什么？

????首先，無論哪方，都沒有明確禁止私人飛行。其次，每次飛行必須嚴格遵守《通用航空飛行管理條例》。

????這猶如一堵墻和一塊磚的概念。低空不開放，就猶如一堵墻，堵住私人飛行；但是，實際上，這堵墻也并不是完全封堵的，會有一塊磚的縫隙。你要過墻，就需要鉆過這個縫隙，通過各種審批。問題是，磚太小，縫隙太難鉆。

????靳軍號把這種空域管理方式形容為，“天空是一個大的立體箱子，民航所負責的只是一條條的飛行航路，20公里寬的帶子，加上飛行高度的設定，就變成了立體通道。民航只管飛行通道里面的事情?！痹陲w行通道之外的飛行活動，就要經(jīng)過審批程序。

????基于此種管理體制，低空要開放，就要實現(xiàn)低空管理的改革，首要是低空空域的分類劃設問題，由以前的全部管制空域，劃分出適應通航需求和空域特點，只需事先報備即可，私人飛行相對自由的一類空域。

????靳軍號記得，從2000年開始，這項工作就沒有停止過。負責部門是國家空管委，那時，空管委提出了“空域分類劃設”的目標，空域先前全部是管制空域，現(xiàn)在參照國外的管理經(jīng)驗，把真高1000米以下規(guī)定為低空空域，將其分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類。

????其中，管制空域的使用審批程序與現(xiàn)在的相一致；監(jiān)視空域，是設置在比較敏感的區(qū)域，審批程序一樣，但是審批要求相對管制空域要低；報告空域則是相對開放的空域，每一次飛行，只要事先報備，確保能讓雷達看得見、能聯(lián)系上，就可以不需審批，相對自由的飛行了。

????在2004年召開的首次全國空管工作會議上，空管委正式提出有計劃地開放低空空域的決議。于是，從這一年開始，靳軍號的工作增加了一項重要任務，按照國家空管委的工作部署，配合軍方積極推進低空空域管理改革。

????經(jīng)過一段時期的調(diào)研，逐步明確先選擇適當區(qū)域進行低空空域管理改革試點。2008年，試點確定在長春管制分區(qū)和廣州管制分區(qū)。試點的目標是，到2010年，在原有管制分區(qū)的基礎上，擴大到管制區(qū)域。譬如，廣州管制分區(qū)擴大為廣州管制區(qū)域，把海南省也包括進去。

????林楓也一直在關注低空空域開放試點的運行情況，參加了幾次會議后，她了解到，目前在試點區(qū)，空域開放運行的還是比較好的，“因為職權明晰，飛行起來就比較容易”。但是，她也提出了一個疑問，“這兩個試點區(qū)域，機場還是比較多，保障設施也好，具體矛盾不是很突出。如果在西北，或機場網(wǎng)絡不健全，低空空域飛行管制設施不配套的地方，連低空空域的配套，民航通用航空的目視航圖都沒有，怎么飛？”在林楓看來，相比之下“一無所有”的地區(qū)最難實現(xiàn)低空開放。

????據(jù)她了解，2009年是試點發(fā)展比較快的一年，但是至于今年關于區(qū)域擴大的進展情況，空管委和軍方都沒有給出明確的意思。

????所以，當2009年10月，空管委召開低空空域管理改革研討會，并明確要“適時有序開放低空飛行區(qū)域”時，業(yè)內(nèi)都歡欣鼓舞，滿腹期待。但是，2010年，距離空管改革第一個10年計劃到來時，沒有看到明確結果的人們開始質(zhì)疑，“是否是流于紙上，又是一次紙上談兵？”

????在一直關注和從事這個行業(yè)的靳軍號看來，各方的反應都可以理解：“近年來，國家有計劃把通用航空作為新興支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，地方政府和社會力量也越來越關注通用航空，在此背景下，大家對低空空域管理改革寄予較高預期也在情理之中。但是既然稱之為低空空域管理改革，涉及到現(xiàn)行管理體制，其協(xié)調(diào)難度之大、周期之長行外人很難想象。實際上，有關方面對低空開放的認識深度、重視程度、支持力度都與10年前相比有了很大改觀?！?/p>

????誰先行

????這種速度差距的直接結果是，讓大眾對職權部門有了各種猜想：

????“既然空域開放是空管委和空軍來協(xié)調(diào)完成，那么軍方考慮到監(jiān)管難題，可能并不積極與推動此事，而且，機場等基礎設施都沒有，我開放了，小飛機也飛不上天；民航局的職責是規(guī)劃布局基礎設施建設，民航局則會認為，空域是空管委的事情，空域不開放，現(xiàn)在我建設這么多，空域還是不開放，沒法飛，怎么辦?！本拖耠p方都是皮筋，扯來扯去，扯不斷，觀戰(zhàn)的人們著急但是無奈。

????雞生蛋，還是蛋生雞？這樣的問題同樣出現(xiàn)在通用航空發(fā)展過程中。

????林楓也一直糾結在這個邏輯中，“我們研究比較難的地方，是先有雞還是先有蛋的問題。大家都認為，（通用航空發(fā)展）有很多問題，到底重中之重是哪個？各說不一。哪個都很重要。如果哪一天，低空一下開放了，我們的小飛機真的就能一下子飛上天么？不見得。一方面，低空空域要開放；與此同時，低空空域的基礎建設能突破的話也行，比如機場、地面的加油站、維修站、信息站?！?/p>

????靳軍號對目前通用航空的基礎數(shù)據(jù)最清楚，他向《中國周刊》記者列舉：“我國通用航空發(fā)展了近60年，和國家經(jīng)濟社會發(fā)展需求相比，目前仍處于起步階段，基礎還很薄弱。截至去年年底，我國現(xiàn)有機場70個，飛機907架，通用航空飛行、機務維修等專業(yè)技術人員2724人，從業(yè)人員總數(shù)8000余人。諸如通用航空固定基地運營商、飛行服務站等國外已發(fā)展成熟的通用航空運營保障單位目前在中國基本上還屬空白?！?/p>

????所以，林楓對于自己的觀點很自信，“空域開放是主要問題之一，但不是唯一問題，不同的部門應該自行其責?！?/p>

????但是，林楓的邏輯不止于此，還有接下來的鏈條，“這些要發(fā)展，其中都涉及到政策法規(guī)。法規(guī)又很重要。而目前，法規(guī)的現(xiàn)狀是，從事專業(yè)通用航空研究的人才少，我們的法規(guī)太滯后了?！?/p>

????在林楓7年多的研究經(jīng)歷中，她將目前我國關于通用航空法規(guī)現(xiàn)狀的原因歸結為：“法規(guī)基本從屬公共運輸航空的要求，沒有依照通用航空特點和運行規(guī)律制定相關法規(guī)?！?/p>

????這樣的結果是，我國目前的通航法規(guī)表現(xiàn)出了不適應性。譬如，修理小飛機，你需要拿修理大飛機的專業(yè)資格證。

????另外，也表現(xiàn)出不健全性。譬如，我們沒有成型的通用航空的小型機場建設標準，所以就沒有通用航空機場的規(guī)劃建設。就像有了高速公路沒有服務站一樣，不管多遠你只能一直開到頭。

????思來想去，林楓很焦急，“沒有法規(guī)標準，這些事情就難以開展，沒有人梳理一遍，我們試圖去做，但是得到的支持不多。我們只能看到一個現(xiàn)象就開始研究梳理，現(xiàn)在已經(jīng)零零散散地梳理了若干，這個工作很浩大。”

????不過，林楓覺得幸運的是，今年，這項工作得到了民航局的支持，他們已經(jīng)開始重新做，準備明年上半年結束。