????2010年的全國(guó)人代會(huì)將審議《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法修正案(草案)》。黨的十七大報(bào)告提出的“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議有望實(shí)現(xiàn)。

????在這部舉世矚目的法律草案提請(qǐng)全國(guó)人大審議之前，本刊記者采訪的幾位專家，講述了選舉法近60年鮮為人知的故事。

????一問：為什么新中國(guó)成立之初沒有立即實(shí)行人民代表大會(huì)制度

????中國(guó)人民大學(xué)

????韓大元說，當(dāng)時(shí)所說的“條件尚不具備”，主要緣于三方面原因：大陸的軍事行動(dòng)還沒有完全結(jié)束，土地改革還沒有完成，人民群眾還沒有充分組織起來。直到1953年，實(shí)行人民代表大會(huì)制度的條件才具備。他說，“1953年2月11日，中央人民政府委員會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱選舉法》，3月4日，中央選舉委員會(huì)發(fā)出了關(guān)于基層選舉工作的指示，全國(guó)范圍內(nèi)開展了中國(guó)歷史上第一次規(guī)模空前的普選。”

????有資料顯示，在這次普選前，開展了新中國(guó)第一次人口普查，通過人口普查得到了準(zhǔn)確的全國(guó)人口總數(shù)：601912371人。在選舉中，全國(guó)共選出5669144名基層人大代表，其中婦女占17.31%；選出全國(guó)人大代表1226人。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開。

????“可見，新中國(guó)成立之初就確立了人民代表大會(huì)制度，但是由于當(dāng)時(shí)沒有條件實(shí)行，直到1954年憲法頒布實(shí)施后人民代表大會(huì)制度才真正運(yùn)作起來?！表n大元總結(jié)說。

????二問：最初選舉全國(guó)人大代表城鄉(xiāng)人口的比例為什么是8∶1

????按比例原則配置選舉權(quán)制度，也與我國(guó)當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情緊密相關(guān)。

????韓大元說，從憲法規(guī)定看，除被剝奪政治權(quán)利的人外，年滿18周歲的公民都享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。那么，為什么1953年的選舉法規(guī)定了不完全平等的選舉比例：在全國(guó)人大，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍，也就是說，農(nóng)村每一選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市每一選民選舉權(quán)的八分之一。對(duì)省、市、縣人大代表的選舉，選舉法也分別規(guī)定了城市與鄉(xiāng)村的不同人口比例。

????韓大元解釋說，在選舉上城鄉(xiāng)人口不同比例的規(guī)定，的確是不完全平等的，但根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況和我們對(duì)國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，只有規(guī)定不同的人口比例，才能保證不同階層代表的合理比例，特別是保證工人階級(jí)在各級(jí)人大代表中占相對(duì)多數(shù)。正如鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國(guó)各民族各階層在各級(jí)人民代表大會(huì)中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼?，“隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。

????三問：為什么說城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表有望實(shí)現(xiàn)

????2009年10月，選舉法修正案草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議；12月進(jìn)行了二審，并決定提請(qǐng)2010年3月召開的全國(guó)人代會(huì)審議。這次審議透露出一個(gè)信息：有望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，即城鄉(xiāng)按“1:1”選舉人大代表。

????“1:1”選舉人大代表，能實(shí)現(xiàn)么？客觀條件具備么？全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任許安標(biāo)告訴記者，隨著城市化進(jìn)程的加快，截至2008年底，全國(guó)城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到了6.06億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?5.7%。近幾年來，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)以上，按目前的城市化發(fā)展勢(shì)頭，到2015年我國(guó)城鄉(xiāng)人口比例很可能達(dá)到50%比50%，甚至城鎮(zhèn)人口超過50%。

????全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室提供的資料也顯示，目前，全國(guó)很多地方正在進(jìn)行戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，代之以居民戶口，這為實(shí)行同比例選舉人大代表提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，在上次人大換屆選舉中，江蘇、上海、山東等地的部分市(縣、區(qū))按城鄉(xiāng)1:1的比例分配代表名額，效果比較好，實(shí)踐證明是可行的。

????“也有人提出將現(xiàn)行的4:1先調(diào)整為2:1”，許安標(biāo)說，但是如果這樣改，城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉代表的矛盾仍然存在，而一步到位，可避免法律的頻繁修改，有利于保持法律實(shí)施的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。

????其實(shí)，從8:1到1:1，并非一蹴而就。

????1979年修訂選舉法時(shí)，對(duì)1953年選舉法關(guān)于選舉人大代表的城鄉(xiāng)人口比例未作大的修改，而只是將農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例數(shù)予以明確，即自治州、縣、自治縣為4:1，省、自治區(qū)為5:1，全國(guó)為8:1。

????1982年修改選舉法時(shí)，增加規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級(jí)以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一?！?/p>

????1995年2月28日，修改后的選舉法，將原來全國(guó)和省、自治區(qū)這兩級(jí)人大中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的8:1、5:1，統(tǒng)一修改為4:1。這是個(gè)不小的進(jìn)步。

????“選舉的平等性，包含兩層含義。”全國(guó)人大法律委員會(huì)原委員張春生解釋道：一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價(jià)值相等，相同數(shù)量的選民選舉相同數(shù)量的代表。前者是基礎(chǔ)，后者是更高層次的平等?？梢灶A(yù)期，今年全國(guó)人代會(huì)審議選舉法修正案草案時(shí)，如果1:1選舉的比例能夠表決通過，將會(huì)極大地增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。