????問題奶粉事件的發(fā)生不是偶然的，是我國食品生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)過程中缺乏有效監(jiān)管的必然結(jié)果。要確立各種不同產(chǎn)品的監(jiān)管制度，同時(shí)必須明確產(chǎn)品的監(jiān)管責(zé)任，對產(chǎn)品缺乏監(jiān)管發(fā)生問題的責(zé)任者進(jìn)行問責(zé)是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任的根本措施。

????一、監(jiān)管缺失是問題奶粉事件發(fā)生的重要原因

????去年剛剛發(fā)生的諸多品牌奶粉添加三聚氰胺事件引發(fā)了公眾對奶粉生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)政府部門的信任危機(jī)，人們在對犯罪分子和生產(chǎn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任感口誅筆伐的同時(shí)，也毫不留情地指出了行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管上的失職，相關(guān)部門難辭其咎。

????在問題奶粉事件發(fā)生后，以衛(wèi)生部為主的監(jiān)管機(jī)關(guān)迅速查明事故原因，對市場上流通的奶制品進(jìn)行全面排查，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，危機(jī)得以化解。然而，再好的事后處理也不如一般的事前預(yù)防。事后處理的弊端是問題奶粉已經(jīng)造成了嚴(yán)重的人身損害，還造成了政府公共資源和社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，為此付出了巨大的成本，而事前監(jiān)管會(huì)有效避免高額的成本支出。

????市場經(jīng)濟(jì)條件下，大部分生產(chǎn)廠家是遵守市場經(jīng)濟(jì)法則的，但也總會(huì)有那么一些唯利是圖者置人民群眾身體健康于不顧，怎么避免他們的產(chǎn)品給消費(fèi)者帶來損害？這就需要政府的監(jiān)管。監(jiān)管的一個(gè)基本目標(biāo)就是發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)品于造成損害之前，而不是問題產(chǎn)品給社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害后再匆忙的采取補(bǔ)救措施。

????二、對產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)關(guān)依法行政的要求

????1、監(jiān)管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)

????從法治政府的角度講，產(chǎn)品監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。職權(quán)因職責(zé)而產(chǎn)生，管理手段則是職責(zé)、職權(quán)的延伸。法律首先賦予了行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)，為保證這些職責(zé)的完成，法律又授予行政機(jī)關(guān)以相應(yīng)的職權(quán)，并賦予其各種管理手段。

????新通過的《食品安全法》進(jìn)一步明確了各部門的監(jiān)管職責(zé)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全的重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管。為了加強(qiáng)對各有關(guān)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，食品安全法規(guī)定，“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)”，作為一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

????為了履行產(chǎn)品監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行使法律賦予的行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政裁決權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)，實(shí)施相應(yīng)的管理，實(shí)現(xiàn)管理職能。

????2、監(jiān)管內(nèi)容、手段

????產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通、消費(fèi)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要監(jiān)管，各個(gè)不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)有不同的監(jiān)管內(nèi)容，但監(jiān)管按照時(shí)間先后分為事前預(yù)防與事后處理。事前預(yù)防比如風(fēng)險(xiǎn)評估、市場準(zhǔn)入、安全檢測等，事后處理主要是對事故的原因調(diào)查和責(zé)任追究。

????在《食品安全法》“監(jiān)督管理”一章中，規(guī)定了如下監(jiān)管手段：制定食品安全年度監(jiān)督管理計(jì)劃；建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者食品安全信用檔案；及時(shí)處理咨詢、投訴、舉報(bào)；實(shí)施行政處罰；行政調(diào)查以及行政強(qiáng)制措施；建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。

????三、監(jiān)管不力者應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任

????從法治角度而言，有什么樣的權(quán)利就應(yīng)該有相應(yīng)的義務(wù)，行使什么樣的行政權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。法治的目的之一就是要確保責(zé)任與權(quán)力的對等。產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任也要統(tǒng)一，該統(tǒng)一體現(xiàn)了對監(jiān)管權(quán)力的規(guī)定與控制。一方面，對監(jiān)管權(quán)力課以相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定體現(xiàn)了對監(jiān)管權(quán)力的明示作用，即監(jiān)管責(zé)任包含對監(jiān)管權(quán)力的性質(zhì)、行使范圍的明確規(guī)定，這是監(jiān)管責(zé)任對監(jiān)管權(quán)力的確認(rèn)和保護(hù)。另一方面，在監(jiān)管權(quán)力行使的每一過程中，都必須有相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任的具體規(guī)定，也就是說任何監(jiān)管權(quán)力都被監(jiān)管責(zé)任所制約和控制，從而可以有效地抵制監(jiān)管權(quán)力的非法擴(kuò)張，通過對監(jiān)管權(quán)力的這種約束與控制，以確保監(jiān)管權(quán)力行使更加正當(dāng)和合法。

????問題奶粉奶粉事件給我們的教訓(xùn)中，很重要的一條就是暴露出我國食品安全監(jiān)管的漏洞、預(yù)警機(jī)制的失靈、事故處置不及時(shí)等問題。針對“暴露的問題，食品安全法強(qiáng)化了責(zé)任追究制度：

????縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會(huì)影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。違反本法規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

????四、建立產(chǎn)品監(jiān)管問責(zé)制

????1、建立產(chǎn)品監(jiān)管問責(zé)制是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求

????如上所述，只有明確規(guī)定監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管權(quán)力行使才會(huì)受到合法的規(guī)制，才能有效避免監(jiān)管缺失和濫用監(jiān)管權(quán)力。

????然而并不是所有的監(jiān)管主體在監(jiān)管不力發(fā)生問題后都會(huì)主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，我們的法律法規(guī)中大都規(guī)定有監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但由于問責(zé)的渠道不通，監(jiān)管者得以逃避承擔(dān)責(zé)任?，F(xiàn)代政府依法行政的原則要求產(chǎn)品監(jiān)管也要實(shí)行問責(zé)制。

????權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政的基本原則。國務(wù)院剛剛頒布的關(guān)于推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要里明確指出，行政機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”。從這個(gè)意義上說，制定產(chǎn)品監(jiān)管問責(zé)制度的根本目的，就是通過問責(zé)的方式，更好地督促政府官員牢固樹立責(zé)任意識。只有形成指向明確、措施剛性、反應(yīng)快速的問責(zé)制度，才能確保政府官員對權(quán)力產(chǎn)生敬畏之心，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全。

????2、如何建立產(chǎn)品監(jiān)管問責(zé)制

????（1）明確問責(zé)的主體。堅(jiān)持同體問責(zé)與異體問責(zé)并進(jìn)，除了政府部門有權(quán)進(jìn)行內(nèi)部問責(zé)外，也應(yīng)賦予社會(huì)一定的監(jiān)督權(quán)力，規(guī)定在一定情況下社會(huì)組織也可以啟動(dòng)問責(zé)程序，把法律法規(guī)賦予社會(huì)的監(jiān)督權(quán)落在實(shí)處。

????（2）公開監(jiān)管信息

????根據(jù)《政府信息公開條例》的要求，監(jiān)管信息應(yīng)當(dāng)切實(shí)地向公民和社會(huì)公開，保障公民的知情權(quán)。這樣，公眾通過所了解的信息可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府及其公務(wù)員的失職行為，將監(jiān)管置于人民的監(jiān)督之下。

????（3）加強(qiáng)多種形式的問責(zé)，拓寬問責(zé)的范圍

????實(shí)踐中主要的問責(zé)形式是引咎辭職和責(zé)令辭職，這類問責(zé)基本都是事后問責(zé)，“三鹿奶粉事件”的發(fā)生就是我們監(jiān)管機(jī)關(guān)在產(chǎn)品生產(chǎn)加工領(lǐng)域的監(jiān)管嚴(yán)重失職而導(dǎo)致重大安全事故。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多種形式的問責(zé)如作出書面檢查、通報(bào)批評、停職檢查、行政處分等。

????（4）健全監(jiān)管問責(zé)的救濟(jì)機(jī)制

????一旦開始問責(zé)程序，就應(yīng)該給予問責(zé)雙方充分、公平的發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，尤其要注意保護(hù)問責(zé)對象的權(quán)利，給他們開辟更加有利的權(quán)利救濟(jì)程序，此時(shí)他們已經(jīng)由強(qiáng)勢變?yōu)槿鮿荩Ｗo(hù)弱者的權(quán)利。

???? 作者：山東島城律師事務(wù)所 劉偉平律師