文/侯建良 李 飛
將于明年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，是我國(guó)五十多年來(lái)干部人事管理方面第一部總章程性質(zhì)的法律，它的出臺(tái)在干部人事工作歷史上具有里程碑的意義，對(duì)于貫徹依法治國(guó)方略和推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)也具有重要意義。全法18章、107條，總括了公務(wù)員管理的基本制度和各個(gè)主
要環(huán)節(jié)，提供了比較成熟的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)范。
公務(wù)員涵蓋七大機(jī)關(guān)
此次通過(guò)的公務(wù)員法堅(jiān)持黨管干部的原則，根據(jù)我國(guó)政治制度的特點(diǎn)，明確公務(wù)員范圍包括七大機(jī)關(guān)。
公務(wù)員法第二條規(guī)定：“本法所稱(chēng)公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”；第三條規(guī)定：“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理適用本法；法律對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。
根據(jù)上述規(guī)定，第一，確定了我國(guó)公務(wù)員的范圍，把原《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》限定的政府行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的范圍，擴(kuò)大到同時(shí)具備第一條規(guī)定的三個(gè)條件的所有機(jī)關(guān)的工作人員，包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)中的工作人員。這一界定，充分體現(xiàn)了我國(guó)政治制度的基本特點(diǎn)。
我國(guó)憲法明確規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確規(guī)定了各級(jí)人民代表大會(huì)是我國(guó)的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，明確規(guī)定了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活中具有重要作用，明確規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣，都是我國(guó)政治制度中不可缺少的主體，把上述機(jī)關(guān)的工作人員納入公務(wù)員范圍實(shí)施管理，有利于加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和保持干部隊(duì)伍的整體性，這是中國(guó)特色公務(wù)員制度的一大特點(diǎn)。
第二，對(duì)于公務(wù)員中的特殊職位的人員，例如法官、檢察官、人民警察、海關(guān)關(guān)員、駐外外交機(jī)構(gòu)人員等，我國(guó)已經(jīng)制定的法官法、檢察官法、人民警察法、海關(guān)法以及今后將制定的外交人員銜級(jí)規(guī)定另有專(zhuān)門(mén)規(guī)定的，優(yōu)先適用特別規(guī)定；對(duì)于公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員，即各級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員（不包括擔(dān)任機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員），需要根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)中對(duì)他們的任免、監(jiān)督等的特殊規(guī)定，實(shí)施特別管理。
公務(wù)員的基本條件和義務(wù)、權(quán)利
公務(wù)員法第二章規(guī)定了公務(wù)員的基本條件和義務(wù)、權(quán)利，體現(xiàn)了公務(wù)員管理堅(jiān)持監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重的原則。
第一，確定了公務(wù)員的法定條件，即擔(dān)任公務(wù)員必須具備下列條件：具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍；年滿(mǎn)十八周歲；擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責(zé)的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規(guī)定的其他條件等。
第二，規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)，包括：模范遵守憲法和法律，認(rèn)真履行職責(zé)，忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定或命令，保守國(guó)家秘密和工作秘密，維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益，恪守職業(yè)道德和社會(huì)公共道德，清正廉潔、公道正派，全心全意為人民服務(wù)，接受人民的監(jiān)督等。
第三，規(guī)定了公務(wù)員享有的基本權(quán)利，主要是：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；獲得工資報(bào)酬，享受福利保險(xiǎn)待遇；參加培訓(xùn)；對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議；提出申述和控告；申請(qǐng)辭職；非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分等。
公務(wù)員職位分三類(lèi)管理
公務(wù)員的職位分類(lèi)制度是公務(wù)員法的一項(xiàng)重要的、基礎(chǔ)性制度，公務(wù)員法確立了這一科學(xué)管理制度。
公務(wù)員法在總結(jié)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類(lèi)管理的原則和指導(dǎo)思想，確立了公務(wù)員職位分類(lèi)制度，按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理的需要，將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別，并根據(jù)不同職位類(lèi)別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。
過(guò)去，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，一般內(nèi)部不分類(lèi)別，所有公務(wù)員都使用一種管理方式，不論什么職位，僅區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的職位和一些基層執(zhí)法職位，在管理上不同于其他行政管理職位，而按照同一的晉升、工資待遇方式，不利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性和實(shí)施科學(xué)化管理。特別是公務(wù)員法擴(kuò)大公務(wù)員的范圍后，更加需要采取新的管理方式，根據(jù)職位職責(zé)的不同以及職位特點(diǎn)分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)等職位類(lèi)別，各個(gè)類(lèi)別采取不同的管理方法。其中，專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)職位的設(shè)置，為從事專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作的公務(wù)員提供了職業(yè)發(fā)展階梯，以便吸引和穩(wěn)定機(jī)關(guān)中不可缺少的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，激勵(lì)他們立足本職崗位，成為本職工作單位的專(zhuān)家。行政執(zhí)法類(lèi)職位的設(shè)置，體現(xiàn)了向基層執(zhí)法機(jī)關(guān)傾斜的指導(dǎo)思想，解決基層執(zhí)法隊(duì)伍職業(yè)發(fā)展的空間狹小、職務(wù)晉升困難的突出問(wèn)題，激勵(lì)一線(xiàn)執(zhí)法公務(wù)員更好地做好本職工作，同時(shí)也有利于一線(xiàn)公務(wù)員的科學(xué)化管理。此外，公務(wù)員法還規(guī)定，國(guó)務(wù)院對(duì)于具有職位特殊性、需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類(lèi)別，為以后的改革和完善制度預(yù)留了接口。
各機(jī)關(guān)必須按照確定的機(jī)關(guān)職能、機(jī)關(guān)的建制規(guī)格、人員編制限額、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)和結(jié)構(gòu)比例要求，設(shè)置本機(jī)關(guān)的具體的職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件。作出這一規(guī)定，有利于明確各機(jī)關(guān)的編制和職位要求，改變以往存在的“因人設(shè)事”、“人浮于事”的狀況，精簡(jiǎn)公務(wù)員的數(shù)量，明確公務(wù)員的職責(zé)，提高機(jī)關(guān)的工作效率。
設(shè)置與公務(wù)員職務(wù)相對(duì)應(yīng)的級(jí)別，根據(jù)公務(wù)員范圍的擴(kuò)大和職位分類(lèi)管理的需要，適當(dāng)增加公務(wù)員職務(wù)的級(jí)別數(shù)量，公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和公務(wù)員本人的資歷而確定。在實(shí)行新的職務(wù)級(jí)別制度后，公務(wù)員因工作需要雖然長(zhǎng)期穩(wěn)定在某一職務(wù)上工作，但可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別，不斷提高政治和經(jīng)濟(jì)待遇。
錄用和調(diào)任兩種方式
進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍
嚴(yán)格把好公務(wù)員的“入門(mén)關(guān)”，是公務(wù)員法建立的一項(xiàng)基本規(guī)范。
第一，對(duì)于主任科員以下以及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開(kāi)考試、擇優(yōu)錄用的辦法。報(bào)考公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)具備法定的公務(wù)員的基本條件，同時(shí)不得存在以下情形：曾因犯罪受過(guò)刑事處罰的、曾被開(kāi)除公職的，或者有法律規(guī)定不得錄用為公務(wù)員的其他情形的。公務(wù)員錄用考試采取筆試和面試的方式，考試內(nèi)容根據(jù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本能力和不同職位類(lèi)別分別設(shè)置。為了體現(xiàn)公開(kāi)、公正、平等的原則，招錄機(jī)關(guān)根據(jù)考試成績(jī)、考察情況和體檢結(jié)果，提出擬錄用的人員名單，予以公示；新錄用的公務(wù)員的試用期為一年，試用期滿(mǎn)合格的，予以任職。
公務(wù)員錄用考試分為中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)的公務(wù)員錄用考試和省級(jí)以下公務(wù)員錄用考試，分別由中央公務(wù)員主管部門(mén)和省級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織。
第二，機(jī)關(guān)根據(jù)職位和工作的需要，可以從國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體的工作人員中調(diào)入合格人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副處級(jí)以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；在調(diào)入時(shí)，必須進(jìn)行嚴(yán)格考察，有的還要考試，并按照管理權(quán)限進(jìn)行審批。廳局級(jí)正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會(huì)公開(kāi)選拔，產(chǎn)生任職人選。這些規(guī)定和措施，為更廣泛地選拔優(yōu)秀人才，貫徹公平、公開(kāi)、透明的人事管理原則，提供了法律依據(jù)和法律保障。
考核突出獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
公務(wù)員法關(guān)于考核制度的規(guī)定，突出體現(xiàn)了獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的機(jī)制作用，同時(shí)還規(guī)定了嚴(yán)格的紀(jì)律懲戒。
公務(wù)員法將定期考核的結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資以及公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)考核結(jié)果的使用，例如：定期考核“優(yōu)秀”和“稱(chēng)職”的，可以享受年終獎(jiǎng)金，而“基本稱(chēng)職”的，不享受年終獎(jiǎng)金；定期考核被確定為“不稱(chēng)職”的，要降低一個(gè)職務(wù)層次任職；年度考核連續(xù)兩年被確定為“不稱(chēng)職”的，應(yīng)當(dāng)予以辭退。公務(wù)員的考核分為平時(shí)考核與定期考核，對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員實(shí)行年度考核的方式，考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職四個(gè)等次。定期考核的結(jié)果書(shū)面通知公務(wù)員本人。
在獎(jiǎng)勵(lì)上，公務(wù)員法規(guī)定，對(duì)工作表現(xiàn)突出、有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的公務(wù)員，或者有其他突出事跡的公務(wù)員或者公務(wù)員集體，給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)分為：嘉獎(jiǎng)、記三等功、記二等功、記一等功，授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。
公務(wù)員法還對(duì)公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的法律保障作出了規(guī)定。公務(wù)員法第九條規(guī)定“公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為，受法律保護(hù)”。公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)的行為受法律保護(hù)，涉及到公務(wù)員執(zhí)行了錯(cuò)誤的決定和命令，如何確定其個(gè)人的責(zé)任，是否受法律追究的問(wèn)題。公務(wù)員法第五十四條對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了比較具體的規(guī)定，即公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令錯(cuò)誤，可以向上級(jí)提出意見(jiàn)。上級(jí)不予改變或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)。但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣一個(gè)責(zé)任分擔(dān)的設(shè)計(jì)，較好地處理了執(zhí)行上級(jí)的決定命令、保證政令暢通與維護(hù)法制的尊嚴(yán)、抵制克服官僚主義兩方面的需要，使兩者在價(jià)值取向上得到平衡。
同時(shí)，公務(wù)員法規(guī)定了嚴(yán)格的紀(jì)律懲戒，針對(duì)公務(wù)員的職責(zé)和地位規(guī)定了公務(wù)員的16項(xiàng)紀(jì)律：不得散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論，不得組織或參加反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行和示威等活動(dòng)；不得組織或參加非法組織；不得組織或參加罷工；不得弄虛作假，不得利用職務(wù)之便為自己或他人謀取私利；不得違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)；不得濫用職權(quán)，侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；不得泄露國(guó)家秘密和工作秘密等。這些紀(jì)律規(guī)定，體現(xiàn)了公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員的嚴(yán)格要求，旨在加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的約束，促進(jìn)勤政和廉政建設(shè)。同時(shí)，為了懲罰違法違紀(jì)行為，公務(wù)員法規(guī)定了六種處分形式：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除，并對(duì)處分程序作出了具體詳細(xì)的規(guī)定。
實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一工資制度
公務(wù)員的工資福利保險(xiǎn)待遇是公務(wù)員制度的重要方面，規(guī)范、合理的工資福利保險(xiǎn)待遇，是保證公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔、高效和穩(wěn)定的必要條件。對(duì)此，公務(wù)員法根據(jù)改革和調(diào)整的指導(dǎo)思路，對(duì)公務(wù)員的工資管理的基本制度、基本原則和重要內(nèi)容作出了規(guī)定。主要是：公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度；公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)，國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，建立公務(wù)員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制；公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定享受福利待遇，國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，提高公務(wù)員的福利待遇；國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償；公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)、退休金等列入財(cái)政預(yù)算，予以保障；任何機(jī)關(guān)不得違反國(guó)家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)政策，擅自提高或降低公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)待遇。
聘任制納入任用補(bǔ)充形式
公務(wù)員的職位聘任制度是公務(wù)員法規(guī)定的一項(xiàng)新的制度。所謂“聘任制”，是機(jī)關(guān)通過(guò)聘任合同選拔任用公務(wù)員的一種人事管理制度。
與選任制、委任制相比，聘任制具有引入市場(chǎng)機(jī)制、開(kāi)放靈活、吸引人才、節(jié)省用人成本等特點(diǎn)。借鑒國(guó)外公務(wù)員管理采用聘任制的方法，是我國(guó)公務(wù)員管理的創(chuàng)新和發(fā)展。公務(wù)員法規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。把聘任制作為公務(wù)員任用的補(bǔ)充形式，有利于提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。為此，公務(wù)員法對(duì)聘任合同的主要內(nèi)容、聘任合同的簽訂、變更、解除、協(xié)議工資制以及因聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議的仲裁制度等，分別作出了具體的規(guī)定。
規(guī)定交流與回避制度
有計(jì)劃地實(shí)行公務(wù)員崗位的轉(zhuǎn)任交流，是公務(wù)員科學(xué)管理的又一項(xiàng)重要措施。公務(wù)員法總結(jié)了過(guò)去實(shí)踐中的有效做法，對(duì)公務(wù)員的崗位交流作出了規(guī)定。同時(shí)，還規(guī)定了公務(wù)員任職的任職回避、地域回避和公務(wù)回避制度。這些制度措施有利于對(duì)公務(wù)員的培養(yǎng)，維護(hù)公務(wù)員隊(duì)伍的整體形象，幫助公務(wù)員擺脫各種親屬關(guān)系的羈絆，依法公正地履行職責(zé)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，提高工作效率。
完善退休與辭職辭退制度
公務(wù)員的退休制度對(duì)于保證公務(wù)員隊(duì)伍的新陳代謝具有重要作用。公務(wù)員法從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，繼續(xù)實(shí)行國(guó)務(wù)院頒布的公務(wù)員退休條件和退休年齡的有關(guān)規(guī)定；對(duì)于工作年滿(mǎn)30年，距國(guó)家規(guī)定的退休年齡相差不到五年、而且工作已滿(mǎn)20年的，或者符合國(guó)家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的公務(wù)員，經(jīng)本人申請(qǐng)，任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休。
公務(wù)員法進(jìn)一步完善了公務(wù)員的辭職辭退制度，規(guī)定了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等制度，增強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)。公務(wù)員法還對(duì)不遵守公務(wù)員紀(jì)律、經(jīng)教育仍不轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機(jī)關(guān)工作，又不宜給予開(kāi)除處分的公務(wù)員，規(guī)定可以采取辭退的措施。
申訴與控告是合法權(quán)益
公務(wù)員法對(duì)保障公務(wù)員的合法權(quán)益作了一系列的規(guī)定，其中申訴、控告程序是一個(gè)重要方面。公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)作出的人事處理決定，認(rèn)為存在錯(cuò)誤，對(duì)該處理決定不服的，可以向作出處理決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核決定不服的，可以向同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或作出人事處理決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴。屬于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，還可以依據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴。公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以向上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)提出控告。申訴受理機(jī)關(guān)和控告受理機(jī)關(guān)，必須及時(shí)予以處理�！酰ū疚淖髡吆罱紴閲�(guó)家人事部副部長(zhǎng)、李飛為全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任）
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