日前，審計長李金華在《2004年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，國家審計署通過對38個中央部門預算執(zhí)行情況的審計，查出各類違規(guī)問題金額高達90.6億元，占審計資金總額的6%，一大批部門、單位和公司被公開點名。
水利部在1999年審計時就因大量“擠占挪用專項資金”問題被曝光過，今年的審計報
告又指出：截至2003年底，水利部及下屬7個流域機構(gòu)仍然滯留資金13.85億元；國家發(fā)改委由于投資管理方面的問題已被5次點名；國家體育總局、國土資源部、衛(wèi)生部等近10個部委都被再次點名。
有學者指出，審計公開，顯示了國家新一代領導人加強民主和反腐敗的決心和膽略，是對公民權(quán)利的有效伸張，捍衛(wèi)了公民的知情權(quán)和保障了公民的監(jiān)督權(quán)，對依法治國和依法執(zhí)政起到了積極的推動作用。但是，國家審計只有監(jiān)督的功能，沒有問責的權(quán)力，缺乏相應強有力的督促整改制度和懲戒制度，審計風暴雖然年年刮，如水利部“屢審屢犯”、國家體育總局違規(guī)不改現(xiàn)象卻依然存在。
法治政府就是責任政府
去年4月，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。
中共中央黨校政法部法學博士張麗娟說，說得通俗一些，法治政府在某種意義上就是責任政府。不僅政府要負有責任，政府的官員同樣應負有相應的責任。對目前的審計而言，面對政府對人民的責任，面對政府與人民之間的“契約”義務，沒有履行義務的官員，就應當承擔相應的責任。這是問責制的責任政府題中的應有之義。
財政關系是憲政關系的核心問題之一，是因為政府是依靠稅收而運作治理社會的。人民承擔納稅義務的前提，是政府征稅的合法性與政府用稅的合理性。財政收入來源于納稅人，政府享有征稅權(quán)力的同時，也隱性地承擔著這樣一個義務：政府將按照人民的意愿使用資金，以增進人民的福利。人民在承擔交納稅款的同時，也享有著監(jiān)督稅款正確合理使用的權(quán)利。從契約角度看，對于從納稅人那里征收來的每一分錢，政府都須負起責任，使之被用于納稅人的代表所批準的用途中。這是一個責任政府對人民所應承擔的根本責任，也是人民成立政府之后政府應當履行的契約義務。
然而，與此形成鮮明對照的是，對于構(gòu)成一國憲政關系核心部分的財政關系，更明確講，財政資金的使用問題，我們卻沒有能夠從契約的角度來厘清其權(quán)利義務關系，使得該追究的責任不了了之。暴風驟雨般的審計帶來了一定的內(nèi)部整改措施，卻沒有帶來相應的高官責任。對于犯罪分子，根據(jù)審計法的規(guī)定，被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規(guī)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。據(jù)稱，去年的“審計風暴”過后，相關案件先后立案114起，已有57人被逮捕或被起訴，159人受到行政處分。但是，對于違法違規(guī)單位的領導負責人應當承擔什么樣的行政甚至政治責任，卻鮮有下文。
我們應當理性看待審計的性質(zhì)與作用。審計只是發(fā)現(xiàn)問題的途徑，而不是解決問題的金鑰匙。審計之后的問責，才是解決問題的藥方。根據(jù)人民與政府之間的契約理論，問責制的基本原則是權(quán)責對等。在人民賦予政府權(quán)力的同時，政府也接過了責任。政府的責任對象是人民，而不能或者不肯正確履行責任的官員，其就不配再成為契約的當事人，也就沒有資格再持有權(quán)力。對于審計報告所查處的問題，不僅要追究直接責任者的行政與刑事責任，部門主管的行政與政治責任也不應當豁免。
責任政府需要問責制度保障
問責制度是民主政治和法治的有機組成部分和體現(xiàn)，其性質(zhì)乃是一種責任追究制度。健全的憲政民主政體是實現(xiàn)真正有效的問責制度的前提條件。同時，問責制也是有限政府和責任政府的正常結(jié)果。
問責受關注通常僅在政治人物(通常國家一級為部長以上官員，地方為當?shù)馗傔x的勝者和它的組閣團隊)的層面。普通公務員實際上是通過正常的行政和人事管理制度來進行問責，表現(xiàn)為內(nèi)部的責任追究制度，因為公眾不可能也沒必要對大量的普通公務員的過失進行直接追究，而他們的上級自然要對此進行追究，否則將影響其施政的信譽和效力以及以后繼續(xù)當選的可能性。
青年學者、法學博士鄧智慧說，我國近年來官員問責制越來越成為一個熱點話題，尤其是審計等有關領域和渠道暴露出問題后的責任追究受到人民群眾的普遍關注。客觀地看，這是我國建設社會主義民主政治和法治國家的一個積極進展，也是在傳統(tǒng)的紀律監(jiān)督和法律監(jiān)督之外的又一項重要的制度創(chuàng)新課題。探討建立中國特色的官員問責制，他認為需要重點考慮以下幾個問題：
一是明確問責雙方主體是誰以及相互之間的關系。當前突出的問題還有對公眾問責性質(zhì)的認識模糊，往往把問責制理解為自我糾錯。其實，問責制的生命力和標準首先在于公眾的認可。是否由被問責者自我糾錯的決定權(quán)在公眾一方而不是其他；而被問責者的提前主動自我糾錯則另當別論，這取決于公眾了解信息和做出反應的程度，以及被問責者的判斷和決定。以審計所揭露出來的問題為例，審計結(jié)果在提交各級人大以后應有專門的機制(反映民意的)對該結(jié)果依法做出問責決定，而不能一概發(fā)回原被審計單位自查自糾。現(xiàn)實是人大現(xiàn)有機制并無關于問責的完善相關職責界定，而公眾更是無法了解審計結(jié)果詳情，也無法對人大的問責過程進行監(jiān)督。
二是制定具體的問責(追究)程序。如果通過人民代表大會的機制來對官員問責，則需要在人民代表大會內(nèi)建立相應的機構(gòu)和制定詳細具體的信息披露規(guī)定、官員自處和懲處的程序和實體法律規(guī)定等。目前散見于黨紀政紀的有關規(guī)章制度有必要為此進行整合研究。
三是問責制除涉及法律問題外，實際上也是官場道德文化的重新構(gòu)建。官員自處的方式、批準和執(zhí)行程序以及后續(xù)機制(官員的退出機制也是十分重要的方面)等既需要明文規(guī)定，而在一定時期的運行后也將沉淀出新的官員文化和價值觀，對整個社會都將帶來潛移默化的影響，因此需要全社會公眾的積極參與和支持。我國是否完成了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會為主向現(xiàn)代公民社會的過渡，公眾對官員問責制度的建立和完善無疑是一個很好的指標。所謂國家現(xiàn)代化，包括問責制在內(nèi)的現(xiàn)代治理制度的建立是根本保證。
審計問責是責任政府建設的重要內(nèi)容
高官問責，在這幾年多見諸于報端，也不再是忌諱的話題。
2000年前后，中國重、特大安全事故進入多發(fā)期，嚴重影響到社會穩(wěn)定和政府的聲譽。出于杜絕惡性事故的需要，一些地方政府自發(fā)地出臺了一些官員引咎辭職的規(guī)定。2001年，國務院《關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》出臺，其中提出，如果發(fā)生特大安全事故，相關省市的主要負責官員必須承擔責任。對省部級高官的問責，時任陜西省省長程安東為第一人，起因是陜西一個月內(nèi)連續(xù)發(fā)生3起特大事故，他被國務院處以行政記過處分。
“高官問責”如果說也刮了風暴的話，是始于2003年的非典時期，衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學農(nóng)“由于防治非典不力”被免職，嗣后，中石油總裁馬富才、吉林市市長剛占標等因安全責任事故被免職，短短一年多的時間出現(xiàn)了中國政壇從未有的罷官浪潮，這不僅堅定人們對政治文明進程的信心，而且問責意識也深入了人心。去年7月1日正式開始實施的重慶市《政府部門行政首長問責暫行辦法》，成為我國內(nèi)地第一部高官問責的政府規(guī)章。隨后，海南、浙江等地也陸續(xù)出臺了相類似的規(guī)章制度。這也標志著高官問責開始從風暴變?yōu)榉ǘㄖ贫取?
我國研究“高官問責”理論問題的著名學者、中國人民大學行政管理學教授毛壽龍認為，高官問責對政府自身建設來說，是一個具有操作性意義的大事，它使得官本位的中國政府官員開始面臨除政治斗爭之外的責任約束。在實踐中，高官責任制的實施，往往是政府應對民意對官員采取的措施。這意味著政府已經(jīng)從對民意沒有回應的政府，走向?qū)γ褚夥e極回應的政府。政治責任制的完善，往往有助于人民代表大會制度的完善；行政民主責任制的完善，往往有助于公共管理領域的民主制度的發(fā)展。顯然，責任制的實施，很可能進一步推進中國政府向現(xiàn)實的民主發(fā)展。
自1998年起，我國公眾開始部分了解審計報告的內(nèi)容，如1998年揭露的糧食系統(tǒng)6年損失2140億元、1999年水利部在洪水泛濫時挪用資金等特大案件。真正實施審計結(jié)果公告制度，還是從2003年開始的。那年的人大會上，李金華審計長的報告被媒體稱為“審計風暴”。隨著“審計風暴”的連年刮起，公眾希望審計報告公布后，應該盡快得到解決和查處涉及到的問題，追究有關違法違紀者的行政責任和法律責任。
長期從事檢察工作的青年學者王國忠博士介紹說，其實，最高人民檢察院和國家審計署在2000年3月23日就聯(lián)合制定了《關于案件移送和加強工作協(xié)作配合的通知》，主要是查辦和打擊貪污賄賂、瀆職和其他違法犯罪。但由于該文件在立法法上的效力位階很低，對審計機關沒有強制力，在實施中作用有限，高官問責尚需從制度層面進行立法。
從目前我國高官問責的實踐而言，審計問責有其法制基礎和社會基礎。推動和建設高官審計問責制度，已成為彰顯中央政府權(quán)威、鏟除腐敗決心、保障社會穩(wěn)定的風向標。王國忠表示，也只有建立有章可循的官員問責制，才會推動依法行政，才能最終有利于形成誠信、文明的法治政府。
問責模式下責任追究的立法設計
李金華曾多次表示過他心中最大的矛盾與困惑：面對審計出來的諸多問題，如何落實和追究審計責任。問責制無疑是最佳的且是最有效的方式。從理論上講，問責模式以責任追究為核心，強調(diào)任何問題都必須要有人來承擔責任。這一模式的優(yōu)點在于責任承擔的具體化，使得責任追究直接與責任人的切身利益掛鉤。這樣掌握權(quán)力的官員在濫用權(quán)力時就會考慮不法收益與責任風險的相關性，當承擔責任所帶來的損失超過不法收益時，權(quán)力才真正受到法律的控制和約束。
武漢大學法學院博士徐晨認為，審計出來的問題往往與法律、道德規(guī)范以及組織紀律存在沖突，因而，進行責任追究的形式是多層面的，其中包括行政、刑事方面的法律責任和違紀責任。在責任追究上，主要有三個制度建設方面的問題：責任追究機制的啟動與運作具有隨意性、權(quán)力與責任不相統(tǒng)一和對領導責任、執(zhí)法人員責任以及集體責任未作明確解釋。
之所以存在這些制度缺陷，其根本原因在于在立法理念上對權(quán)力規(guī)制的偏重，而忽視問責的價值所在以及責任追究的落實。例如，對中央和地方的財政收支，法律規(guī)范一般在權(quán)力主體、權(quán)限劃分和事務管理的規(guī)定上著墨較多，而在法律責任的規(guī)定上則較為抽象。這種粗放式立法所引發(fā)的法律缺位，即在審計風暴“后遺癥”中得以印證。因而，在進行立法設計時，既要作立法理念的轉(zhuǎn)變，又要明確實現(xiàn)問責的立法目標與原則，以此來指導和促進責任追究的制度建設。
在制度設計目標上，應著力于構(gòu)建合理的責任追究機制，明確規(guī)范內(nèi)容，使之具有可操作性。為了實現(xiàn)這一目標，將問責落在實處，責任追究的立法設計應當遵循如下四個具體原則：(1)統(tǒng)一性原則，即包括權(quán)責統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。權(quán)責統(tǒng)一要求權(quán)力行使與法律責任相對應；法律統(tǒng)一則是構(gòu)建法律責任與違紀責任相協(xié)調(diào)的責任體系，尤其是保持各種法律責任的內(nèi)部一致；(2)明確性原則，即責任規(guī)定的具體化和精確化；(3)罰責相當原則，即處罰與責任相一致，不可畸輕畸重或者重責輕罰；(4)不可替代性原則，即不同性質(zhì)的法律責任之間不能相互替代，更為重要的是不能以黨紀處分代替法律責任的追究。
（本網(wǎng)記者 郭恒忠）
