■政府特許經(jīng)營授權(quán)，企業(yè)獨家壟斷，漲價形勢嚴峻
■一種看法：深圳的公用事業(yè)改革實踐反而抑制了競爭
圖：百姓最關(guān)心的
是改革后的價格
中國的公用事業(yè)———被眾口一詞定義為中國市場化改革“最后堡壘”的領(lǐng)域。在對公用事業(yè)領(lǐng)域投融資體制改革進行大量探索后，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營條例(草案)》目前進入立法程序的關(guān)鍵階段。下月，《條例（草案）》將提交市四屆人大常委會首次會議進行二審。
今年2月，這部《條例（草案）》在深圳市首次提交人大審議。征求意見的過程中，引來社會各界的爭論以至抨擊。人們質(zhì)疑，這樣的特許經(jīng)營會不會把政府的行政壟斷變成企業(yè)的經(jīng)濟壟斷？市民的公共利益能否得到保障？
深圳的公用事業(yè)改革走在全國前面，水、電、燃氣等五家公用事業(yè)企業(yè)都已完成改制，并從政府得到了特許經(jīng)營授權(quán)。深圳這部條例出臺，將是繼新疆之后全國第二部特許經(jīng)營條例。
背景
深圳創(chuàng)新：“特許經(jīng)營”上升地方法規(guī)
兩大集團最長獲50年“特權(quán)”
深圳的公用事業(yè)改革序幕是從2002年下半年開始的。水務(wù)、燃氣、公交、電力等市政公用事業(yè)中，進行國際招標，引入戰(zhàn)略投資者。2004年年底，五家試點公用事業(yè)國企中通過“招募”形式引入戰(zhàn)略投資者的工作基本結(jié)束，其中，法國威利雅等公司獲得水務(wù)集團45％股權(quán)，劉永好的新希望集團和香港中華煤氣合計取得燃氣集團40％股權(quán)。此外，深圳市能源集團、公交集團等三家企業(yè)也引入了各自的戰(zhàn)略投資者。據(jù)披露，五家企業(yè)涉及的股權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資擴股資金共計70億元。
在此次國際招標招募中，燃氣集團取得了在深圳市范圍內(nèi)經(jīng)營管道氣30年的特許經(jīng)營權(quán)，水務(wù)集團也獲得50年的特許經(jīng)營權(quán)。
在改革實踐的同時，深圳一直在進行制定規(guī)則的努力。2003年，深圳在無國內(nèi)先例參考，世界各國也都在摸索之中的情況下，發(fā)布實施了第124號政府令《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》。公用事業(yè)企業(yè)的國際招標招募改革及特許經(jīng)營授權(quán)，正是根據(jù)該《辦法》進行的。2004年，深圳試圖將這一政府規(guī)章上升為地方法規(guī)，作為特許經(jīng)營事業(yè)的最高法律依據(jù)，就市場準入與退出、公用事業(yè)價格及監(jiān)管等問題作出原則性規(guī)定。
《條例(草案)》于2004年12月20日首次提交深圳市三屆人大常委會第三十六次會議審議。深圳市人大于2005年2月23日、3月29日、4月12日，分別召開了相關(guān)企業(yè)、相關(guān)職能部門和專家消費者座談會，征求法規(guī)修改意見。
爭論
焦點：“特許”期限過長，政府壟斷成企業(yè)壟斷
“一個合同把子孫后代都賣了”
在相關(guān)職能部門和專家消費者座談會上，反思的聲音成為主流，有些意見相當(dāng)尖銳，對法律條文的探討，成了對之前深圳公用事業(yè)改革實踐的檢討。
“簽一個合同，把子孫后代都給賣了出去�！�50年特許經(jīng)營權(quán)太長成為爭論的焦點之一。深圳的水務(wù)特許經(jīng)營時限是50年，合同可以續(xù)簽兩次，燃氣的特許經(jīng)營授權(quán)是30年。來自相關(guān)職能部門的代表提出，目前各國公用事業(yè)特許經(jīng)營年限通常都不超過20年，深圳在水務(wù)經(jīng)營權(quán)年限50年的規(guī)定明顯太長�！稐l例(草案)》應(yīng)增加相應(yīng)規(guī)定，對經(jīng)營年限進行限制，特別是政府缺乏經(jīng)驗、監(jiān)管能力較差的現(xiàn)階段，尤顯重要。
對此，主管國企改革和國有資產(chǎn)的深圳市副市長張思平，在4月5日參與當(dāng)?shù)仉娕_的“民心橋”節(jié)目時作出回應(yīng)。張思平說，公用事業(yè)要進行投融資體制改革，要引進各種投資，政府就要通過特許經(jīng)營權(quán)條例，既對企業(yè)的服務(wù)、質(zhì)量、安全提出嚴格要求，同時要給這些投資者合理的回報。這種改革符合長遠的發(fā)展，而不是把子孫后代的東西都賣掉了。
爭論的另一個焦點是，是否應(yīng)該把某一個公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)只授予一家企業(yè)特許經(jīng)營？有關(guān)職能部門和專家都表示憂慮，“這有可能導(dǎo)致公用事業(yè)由原來的政府壟斷，轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S經(jīng)營后的企業(yè)壟斷，不符合公用事業(yè)改革的基本宗旨和發(fā)展方向”。
專家觀點
獨家“特許”造成新壟斷危及公共利益
“特許”之后應(yīng)導(dǎo)入競爭機制
“公用事業(yè)無小事”，直接關(guān)系每位市民切身福利，哪怕是1元、2元的一次漲價，都會造成生活成本的抬升，影響城市的競爭力。在專家眼中，公用事業(yè)改革，以投融資體制改革為方向，打破政府的行政壟斷，引入社會資本，實行特許經(jīng)營，只是解決了問題的一部分。
深圳大學(xué)管理學(xué)院馬敬仁教授認為，公用事業(yè)的特許經(jīng)營就是政府按照準入資質(zhì)條件，在不改變公用事業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，通過招標等方式拍賣公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)，引入競爭機制的一種經(jīng)營管理制度，目的是通過經(jīng)營權(quán)的競爭和轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn)城市公用事業(yè)社會化產(chǎn)業(yè)化。特許經(jīng)營制度通過激勵性競爭機制的導(dǎo)入，從根本上克服了以往政府依賴政府投資、壟斷經(jīng)營、高成本、低效率的制度性流弊，開放公共領(lǐng)域，滿足日益擴大的城市公用事業(yè)需求。
但是，如果公用事業(yè)類公共產(chǎn)品的性質(zhì)、范圍和時效界定不科學(xué)，客觀上將造成中標企業(yè)的新壟斷，影響城市公用事業(yè)社會化過程中的競爭機制的發(fā)揮，難以降低成本，提高質(zhì)量，甚至危及市民公共利益。
從目前深圳公用事業(yè)改革的實踐看，實行特許經(jīng)營的公用事業(yè)的很多環(huán)節(jié)完全具有競爭性質(zhì)，對這些競爭性環(huán)節(jié)的人為限制極大地抑制了市場競爭機制作用的發(fā)揮，造成了擁有特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)利用其壟斷優(yōu)勢地位強買強賣等大量不公平競爭現(xiàn)象出現(xiàn)。特許經(jīng)營權(quán)只發(fā)給一家，有可能導(dǎo)致公用事業(yè)由原來的政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樘卦S經(jīng)營后的企業(yè)壟斷。
如何在打破行政壟斷之后，在特許經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)全面導(dǎo)入競爭機制，以免企業(yè)壟斷局面的形成，才能根本保障終端消費者的利益。這應(yīng)該是“下一階段深圳公用事業(yè)改革的重點”。
深圳市水務(wù)局政策法規(guī)處副處長蘭建洪主張在深圳特區(qū)內(nèi)保留兩家給、排水企業(yè)，而在特區(qū)外，也應(yīng)保留兩三家同類企業(yè)。通過不同片區(qū)的企業(yè)進行價格、經(jīng)營績效、運營成本的對比，不但便于政府、公眾對公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，也能以“間接”競爭的方式促進企業(yè)對價格和成本的控制。
沒有獲得特許經(jīng)營的同類企業(yè)更是強烈要求公平的競爭環(huán)境。深南燃氣公司曾經(jīng)開創(chuàng)了深圳市南山區(qū)的管道燃氣，1998年底被強制統(tǒng)一獨家經(jīng)營。該公司代表馬中付工程師提出了“幾家特許經(jīng)營統(tǒng)一有序競爭”的改革方式：允許數(shù)家管道燃氣公司競價供氣，讓消費者選擇氣商�？梢院侠韯澐侄鄠�供氣區(qū)域。每個相對獨立區(qū)域內(nèi)的市政燃氣管網(wǎng)由幾家燃氣公司競爭投標，中標者特許經(jīng)營，經(jīng)營期限為十年，可以續(xù)簽。
關(guān)注
形成良性競爭格局最重要
國外例證：競爭，降低價格
決策者如何決策？改革到底向何處去？對普通市民來說，還是遙遠了一些，老百姓最關(guān)注的就是一條———價格。從這一角度出發(fā)，特許經(jīng)營獨家壟斷也非最優(yōu)選擇。
特許經(jīng)營后，公用事業(yè)的價格上漲問題似乎難以避免。而政府特許經(jīng)營授權(quán)，企業(yè)獨家壟斷，使?jié)q價的形勢更為嚴峻。正如馬敬仁所說，行政壟斷主要弊病在于效率低下，政府的出發(fā)點還是為了公共利益，但企業(yè)壟斷的歸宿卻是追求利潤最大化。
專家認為，由于公用事業(yè)的壟斷性，消費者在選擇上處于弱勢地位，如何形成良性競爭格局尤顯重要。只有競爭才能降低成本，控制價格。但是現(xiàn)有的《特許經(jīng)營條例(草案)》對此沒有明確規(guī)定。深圳的公用事業(yè)改革實踐反而抑制了競爭。
英國的天然氣零售市場實行充分競爭的制度，價格是競爭性市場運作的結(jié)果，而不是管制的結(jié)果。在歐洲，英國的天然氣價格持續(xù)最低，證明了有效的競爭和較高的價格透明度是導(dǎo)致成本下降、價格降低和經(jīng)濟效率提高的重要因素。
競爭降低價格還有一個更鮮活有力的例證。在征求意見會上，深南燃氣公司當(dāng)場作出承諾，如果有機會參與深圳市管道燃氣經(jīng)營，在現(xiàn)有管道燃氣收費項目基礎(chǔ)上，免除一切強加給消費者的不合理收費，如：800元/戶開戶費、煤氣表檢定更換費2.5元/戶/月、碰口費、維護費、改管費、工商用戶開戶費等等。管道燃氣經(jīng)營財務(wù)完全向公眾公開，經(jīng)營收入控制在氣價成本價的6%左右，終端價格至少比目前降低10%-15%。
如何在“促進公用事業(yè)競爭”與“維護公眾利益”之間尋求一個平衡點，重新建立公用事業(yè)監(jiān)管制度，以求得公益與市場機制的有效結(jié)合，仍然是需要不斷探索的課題。（文/記者 周敏 漫畫/陳春鳴）
